Закон о референдуме статья 11

Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах

Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах

1. Законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

2. Законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.

3. В случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений.

4. Если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления, в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в слу­чае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

5. Если закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Россий­ской Федерации на участие в референдума, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

1–2. Комментируемая статья посвящена законодательству Российской Федерации о выборах и референдумах. В ней перечислены нормативные правовые акты, которыми регулируется порядок проведения выборов и референдумов, а также устанавливаются гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации 1 . При этом перечень этих актов приводится в соответствии с их местом в иерархии нормативных актов, установленных статьями 15 и 76 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации занимает верховенствующее место в системе российского законодательства в указанной сфере. Провозгласив свободные выборы и референдум высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3), Конституция Российской Федерации тем самым подчеркнула определяющую роль этих институтов в реализации народного суверенитета и формировании легитимных органов публичной власти. В отличие от Конституции РСФСР 1978 года действующая Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит специальной главы «Избирательная система», а закрепляет соответствующие положения в главах, посвященных основам конституционного строя, правам и свободам граждан, институтам государственной власти. Совокупность этих положений в их взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права, которые впервые провозглашены составной частью российской правовой системы (статья 15), позволяет выстроить необходимые правовые ориентиры проведения выборов и референдумов, участия в них граждан и общественных объединений.

В качестве основополагающего принципа избирательной системы в ее широком смысле Конституция Российской Федерации выделяет свободные выборы, гарантией которых является право на свободу мысли и слова, свободу информации, собраний, деятельности общественных объединений (статьи 29–31), и закрепляет за гражданами Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (часть 2 статьи 32). Изъятия из всеобщего избирательного права предусматриваются для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащих в местах лишения свободы по приговору суда (часть 3 статьи 32). Данные ограничения являются минимальными и соответствуют сложившейся мировой практике.

___________
1 В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» содержится судебное определение понятия нормативного правового акта как изданного в установленном порядке акта управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, устанавливающего правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанного на неоднократное применение и действующего независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В соответствии с Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2000 года № 904, а также Разъяснениями по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 12 января 2004 года № 5, федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. При этом принципами ведения федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации, содержащейся в федеральном регистре // См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826; Российская газета. 2004. 30 янв.

В Конституции Российской Федерации названы органы государственной власти – Государственная Дума и Президент Российской Федерации, которые избираются непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, и установлены сроки их полномочий (статьи 81 и 96). Этим предопределяется периодичность выборов, их гласность и открытость, законодательная регламентация всех избирательных процедур. Одновременно указано, что Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 81). Перечисленные принципы относятся не только к выборам главы государства, но и ко всем иным выборам органов власти, что нашло свое отражение в избирательном законодательстве (статьи 3–7 комментируемого Федерального закона). Путем прямых выборов не исключается формирование Совета Федерации и Конституционного Собрания, если такой порядок будет предусмотрен соответствующими законами (статьи 96 и 135 Конституции Российской Федерации). В связи с этим уместно вспомнить, что непосредственно гражданами избирались депутаты Совета Федерации первого созыва 1 , но после принятия Конституции Российской Федерации федеральный законодатель предусмотрел иные способы и механизмы формирования этой палаты 2 . Что касается Конституционного Собрания, то федеральный конституционный закон, определяющий порядок его созыва, пока не принят.

В комментируемой статье 11 упоминается только один федеральный конституционный закон, входящий в систему законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, это – Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Вместе с тем и другие федеральные конституционные законы могут в той или иной мере затрагивать отношения, связанные с выборами и референдумами. Например, федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании необходимо будет установить порядок вынесения этим органом на всенародное голосование проекта новой Конституции (статья 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 3 ). Процедура выдвижения инициативы о проведении регионального референдума по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта и особенности проведения агитации по данному вопросу предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (статья 11) 4 .

__________
1 См.: Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1626 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3994.
2 См.: Федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ и от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869; 2000. № 32. Ст. 3336.
3 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
4 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.

Особое место в регулировании рассматриваемых отношений отводится комментируемому Федеральному закону. Являясь законом прямого действия, он одновременно выполняет функцию основ федерального законодательства о выборах и референдумах. Его нормы имеют приоритет по отношению к иным нормативным правовым актам в указанной сфере и во многом предопределяют их содержание. Первый Федеральный закон, закрепляющий на федеральном уровне основные гарантии избирательных прав граждан – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» – был принят в 1994 году 1 . Он носил рамочный характер и устанавливал только основные параметры реализации гражданами своих избирательных прав, исходя из того, что детальная регламентация вопросов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В дальнейшем предмет федерального регулирования в данной сфере постоянно расширялся: прежний Федеральный закон в 1997 году включил в сферу своего действия вопросы, связанные с проведением референдумов, конкретизировал избирательные процедуры и механизмы формирования региональных и местных органов власти. Аналогичной является и концепция комментируемого Федерального закона, который является третьим по счету законодательным актом, регулирующим отношения в рассматриваемой сфере (с его вступлением в силу утратил силу прежний Федеральный закон). В июле 2005 года в комментируемый Федеральный закон были внесены обширные изменения, вызванные в основном необходимостью унификации федерального законодательства о выборах и референдумах, а также учета опыта проведенных в последние годы избирательных кампаний и кампаний референдумов 2 .

В числе иных федеральных законов, прежде всего, следует назвать Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» 3 и вступивший в силу с 7 декабря 2006 года Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которыми определяются правила и процедуры проведения соответствующих выборов. Столь заблаговременное принятие Федерального закона, устанавливающего порядок избрания нового депутатского корпуса, обусловлено тем, что указанные выборы впервые будут проводиться исключительно на основе пропорциональной избирательной системы, к чему должны быть своевременно подготовлены все участники избирательного процесса.

_____________
1 СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
2 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3104.
3 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

Отношения, связанные с выборами и референдумами, регулируются также федеральными законами «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», определяющими порядок участия коллективных политических субъектов в избирательном процессе; Уголовным кодексом Российской Федерации 1 и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 2 , устанавливающими ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме; Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации 3 , обеспечивающим порядок защиты указанных прав; а также Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющими порядок правового регулирования региональных и местных выборов и референдумов. Надо сказать, что в последние годы заметно увеличилось число федеральных законов, в которых нашли отражение отдельные аспекты проведения избирательных кампаний и кампаний референдумов. Данный процесс обусловлен необходимостью обеспечения согласованности соответствующих законодательных актов и исключения возможных правовых коллизий. Так, в 2003 году в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» 4 включены нормы о порядке приостановления выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Одновременно Федеральный закон от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» 5 дополнен положением, согласно которому осуществление благотворительной деятельности в период избирательной кампании и кампании референдума наряду с данным Федеральным законом регулируется также законодательством о выборах и референдумах. Изменения, касающиеся ограничения на проведение лотерей в указанный период, внесены в июле 2005 года в Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138­?ФЗ «О лотереях» 6 .

________
1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
2 СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
3 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
4 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.
5 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340; 2004. № 35. Ст. 3607.
6 СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 1. Ст. 4434; 2005. № 30. Ст. 3104.

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации регулируются общие вопросы проведения региональных референдумов, формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются, как правило, сроки полномочий избираемых органов, а также круг лиц, обладающих активным и пассивным избирательным правом. Законы субъектов Российской Федерации (в субъектах Российской Федерации, где проведена кодификация избирательного законодательства, – избирательные кодексы) призваны регламентировать порядок подготовки и проведения региональных и местных выборов и референдумов. Такая регламентация осуществляется в рамках, определенных федеральным законодателем, разграничившим полномочия между Российской Федерации и ее субъектами в рассматриваемой сфере. Следует отметить, что вовлечение в сферу федерального ведения все большего числа вопросов, связанных с выборами и референдумами, ограничивает диапазон регулирования этих правовых институтов законами субъектов Российской Федерации, что вызвало критику такого подхода в юридической литературе, а также послужило основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, который не усмотрел в оспариваемых положениях выхода федерального законодателя за пределы своей компетенции 1 .

В числе нормативных правовых актов, регулирующих выборы и референдумы, не указываются уставы муниципальных образований. Такой пробел не случаен, поскольку уставы муниципальных образований не предусматриваются Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве актов, которыми определяются порядок подготовки и проведения местных выборов и референдумов (пункт 10 статьи 22 и пункт 3 статьи 23).

Иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, упоминаемые в пунктах 1 и 2 комментируемой статьи, – это указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты ЦИК России и других избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции. В качестве примера можно привести указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 года № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» 2 , от 28 февраля 1995 года № 227 «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» 3 , от 18 августа 1995 года № 861 «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» 4 и постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» 5 .

ЦИК России издает инструкции по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах и референдумах, о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК России и другим комиссиям на подготовку и проведение федеральных выборов и референдума Российской Федерации, утверждает Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, устанавливает в части, не урегулированной федеральным законом, требования к ГАС «Выборы», ее эксплуатации и развитию, а также принимает иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством (пункт 11 статьи 16 и пункт 9 статьи 20 комментируемого Федерального закона).

______________
1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1998 года № 151-О по запросу Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
2 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 1723.
3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 861.
4 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3443.
5 СЗ РФ. 2003. № 37. Ст. 3596.

Комментируемый Федеральный закон не называет в качестве источников избирательного права судебные решения. Вместе с тем решения Конституционного Суда Российской Федерации обладают большей юридической силой по сравнению с признаваемыми неконституционными актами. Они содержат нормативно-интерпретационные установления, имеющие общий и обязательный характер, что в единстве с нормативными предписаниями придает этим решениям качество не индивидуального, а нормативно-интерпретационного акта как источника права 1 . Поэтому правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации напрямую руководствуются при разрешении коллизий между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, а также в случаях, когда законодателем не установлено соответствующее регулирование в связи с признанием неконституционным нормативного акта или его отдельных положений 2 .

3. Комментируемый пункт закрепляет принцип неизменности нормативной правовой базы назначенных выборов и референдумов. Соблюдение этого принципа позволяет обеспечивать равные условия субъектам избирательного и референдумного процессов, вступающим в один и тот же этап выборов или референдума в разное время. Принимаемые в период избирательной кампании, кампании референдума законодательные акты, регулирующие порядок подготовки и проведения соответствующих выборов и референдумов, применяются к выборам, которые назначены после вступления в силу этих актов, и к референдумам, инициатива проведения которых выдвинута также после вступления в силу указанных актов. Данное правило нашло отражение в нормах о порядке вступления в силу комментируемого Федерального закона (статья 80) и в соответствующих нормах законов о внесении изменений в Федеральный закон 3 .

Временные рамки избирательной кампании и кампании референдума, в течение которых не могут применяться указанные акты, определены подпунктами 19 и 34 статьи 2 комментируемого Федерального закона. Анализ этих положений в их взаимосвязи с положениями комментируемого пункта и статьи 71 комментируемого Федерального закона, определяющей основания назначения и сроки проведения повторных и дополнительных выборов, позволяет сделать вывод, что данное правило распространяется как на основные, так и на повторные и дополнительные выборы. В то же время в ходе повторных выборов, назначенных в случаях, когда по результатам основных выборов представительный орган власти не был сформирован в правомочном составе, не могут применяться новые правила подведения итогов голосования.

______________
1 См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 9.
2 Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии со статьей 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и, следовательно, распространяется и на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также в соответствии со статьями 251 и 253, которые регулируют порядок рассмотрения заявлений о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или частично федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в порядке абстрактного нормоконтроля не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет законность оспариваемых норм в полном объеме.
3 См., например: статью 15 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3104.

К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что изменение правил подсчета голосов на повторных выборах, являющихся продолжением уже начавшегося процесса формирования представительного органа, нарушает принцип равного избирательного права 1 . Таким подходом следует руководствоваться законодателю субъекта Российской Федерации, в том числе в процессе приведения своего законодательства о выборах в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Надо сказать, что на практике возможны и иные случаи, когда в ходе повторных или дополнительных выборов не могут применяться в полном объеме новые нормы, регулирующие порядок их проведения. Так, ранее отмечалось, что в связи с унификацией законодательства о выборах и референдумах в комментируемый Федеральный закон были внесены изменения, вступившие в силу в августе 2005 года. При этом унификация не затронула действовавший в тот период Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», поскольку новый состав Государственной Думы будет формироваться по иным правилам, предусмотренным Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ. В этой ситуации, когда одновременно действовали два федеральных закона (комментируемый Федеральный закон в уточненной редакции и Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ), имеющие расхождения в регулировании ряда избирательных процедур, не связанные с особенностями выборов в Государственную Думу, проведение дополнительных выборов осуществлялось в том числе и по тем правилам, по которым избирался основной состав Государственной Думы. Такой подход был обусловлен необходимостью соблюдения принципа равного избирательного права при формировании Государственной Думы в рамках одного созыва.

4–5. Положения комментируемых пунктов направлены на обеспечение гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в случае, если в субъектах Российской Федерации нет необходимой правовой базы для проведения региональных и местных выборов и референдумов. При отсутствии такой базы пробелы в законодательстве субъектов Российской Федерации могут быть восполнены нормативными правовыми актами федерального уровня, включая указы Президента Российской Федерации. В рассматриваемых пунктах 4–5 выделяются следующие ситуации, когда указанные выборы и референдумы проводятся на основании федеральных нормативных правовых актов:

а) если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положения имеющегося закона не могут быть применены вследствие признания их судом недействующими и не подлежащими применению;

________
1 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 года № 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860.

б) если отсутствует закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме либо положения имеющегося закона не могут быть применены вследствие признания их судом недействующими и не подлежащими применению.

Отсутствие закона о выборах или референдуме может быть вызвано его отменой в установленном порядке, признанием его не соответствующим Конституции Российской Федерации (статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1 ), а также тем обстоятельством, что такой закон вообще не принимался, в том числе из-за отсутствия в субъекте Российской Федерации органов власти, правомочных принимать законы. Такая ситуация существовала, например, в Чеченской Республике, где референдум по принятию Конституции Чеченской Республики и республиканских законов «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» проводился на основании Указа Президента Российской Федерации 2 , а также в Пермском крае, образованном в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, где на основании Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 2006 года были проведены выборы Законодательного Собрания Пермского края первого созыва 3 . В связи с начавшимся процессом образования в составе Российской Федерации новых субъектов в этих субъектах еще только предстоит сформировать свои органы государственной власти и принять законы о выборах и референдумах 4 . В настоящее время в условиях сформировавшейся законодательной базы проведение выборов и референдумов на основе указов Президента Российской Федерации допустимо только в тех случаях, когда имеющиеся правовое регулирование не позволяет обеспечить в полном объеме реализацию гражданами своих избирательных прав и права на участие в референдуме. Правомерность включения указанных положений в комментируемый Федеральных закон основывается на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего не противоречащим Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов 5 .

___________
1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 года № 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» // СЗ РФ. 2002. № 50. Ст. 4942.
3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2006 года № 402 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва» // СЗ РФ. 2006. № 17. Ст. 1821.
4 См.: федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110) и от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
5 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

Глава 1. Общие положения.

Статья 1. Понятие и виды референдумов
В целях обеспечения народовластия и непосредственного участия граждан в управлении государственными и местными делами в Украине проводятся референдумы. Референдум — это способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, иных решений по важным вопросам общегосударственного и местного значения.
В соответствии с Конституцией Украины проводятся всеукра-инские референдумы, референдумы Республики Крым и местные (в пределах административно-территориальных единиц) референдумы.
Законы, иные решения, принятые всеукраинским референдумом, имеют высшую юридическую силу по отношению к законодательным актам Верховного Совета Украины, Верховного Совета Республики Крым, нормативным актам Президента Украины, Кабинета Министров Украины, высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти Республики Крым, подзаконным актам министерств и ведомств Украины и Республики Крым, решениям местных Советов народных депутатов. Решения, принятые местным референдумом, имеют высшую юридическую силу по отношению к решениям Советов народных депутатов, на территории которых он проводится.
Законы, иные решения, принятые референдумом, не нуждаются в каком-либо утверждении государственными органами и могут быть отменены или изменены лишь в порядке, предусмотренном настоящим Законом.

Статья 2. Законодательство о референдумах.
Порядок подготовки и проведения всеукраинского и местных референдумов регулируется Конституцией Украины, настоящим Законом, а также иными законодательными актами Украины.
Порядок подготовки и проведения республиканского и местных референдумов в Республике Крым по вопросам, отнесенным к ее ведению, регулируется настоящим Законом и законодательством Республики Крым.
(Часть 2 ст. 2 в редакции Закона Украины от 19.06.92 г. № 2481- XII Ведомости ВС Украины.— 1992.— № 35.— Ст. 515)

Статья 3. Предмет всеукраинского референдума.
Предметом всеукраинского референдума может быть:

  • утверждение Конституции Украины, ее отдельных положений и внесение в Конституцию Украины изменений и дополнений;
  • принятие, изменение или отмена законов Украины или их отдельных положений;
  • принятие решений, определяющих основное содержание Конституции Украины, законов Украины и иных правовых актов.

Статья 3-1. Предмет республиканского и местных референдумов в Республике Крым.
Предметом республиканского (Республика Крым) референдума может быть принятие, изменение или отмена решений по вопросам, отнесенным законодательством Украины к ведению Республики Крым.
Предмет местного референдума в Республике Крым определяется законодательством Республики Крым.
(Закон дополнен ст. 3-1 Закона Украины от 19.06.92 г. № 2481-XII // Ведомости ВС Украины.— 1992.— № 35.— Ст. 515)

Статья 4. Предмет местного референдума.
Предметом местного референдума может быть: принятие, изменение или отмена решений по вопросам, отнесенным законодательством Украины к ведению местного самоуправления соответствующих административно-территориальных единиц;
принятие решений, определяющих содержание постановлений местных Советов народных депутатов и их исполнительных и распорядительных органов.

Статья 5. Вопросы, выносимые на всеукраинский референдум.
На всеукраинский референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Украины к ведению Украины.
Исключительно всеукраинский референдумом решается вопрос о реализации права народа Украины на самоопределение и вхождение Украины в государственные федеративные и конфедеративные образования или выход из них.
На всеукраинский референдум не выносятся вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению органов суда и прокуратуры; вопросы амнистии и помилования; вопросы о принятии государственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан; вопросы, связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, относящихся к компетенции Верховного Совета Украины, Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Статья 6. Вопросы, выносимые на местные референдумы.
На местные референдумы могут выноситься вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению местного самоуправления соответствующих административно-территориальных единиц, а также вопросы досрочного прекращения полномочий соответствующего Совета народных депутатов и его председателя.
Исключительно местными референдумами, в соответствующих административно-территориальных единицах, решаются вопросы о наименовании или переименовании сельсоветов, поселков, городов, районов, областей; вопросы об объединении в одну одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр; вопросы об изменении базового уровня местного самоуправления в сельских районах; вопросы о реорганизации или ликвидации коммунальных дошкольных учебных учреждений, а также дошкольных учебных учреждений, созданных бывшими сельскохозяйственными коллективными и государственными хозяйствами.
(Ч. 2 ст. 6 дополнена Законом Украины от 11.07.2001 г. // Вед. ВР Украины— 2001— № 49— Ст. 259)
На местные референдумы не выносятся вопросы об отмене законных решений вышестоящих органов государственной власти и самоуправления; вопросы, отнесенные к ведению органов суда и прокуратуры; вопросы, связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, относящихся к компетенции соответствующего местного Совета народных депутатов и его исполнительных и распорядительных органов.

Статья 6-1. Ограничения на проведение референдумов.
Проведение референдумов по вопросам, не относящимся к ведению Республики Крым и органов местного и регионального самоуправления административно-территориальных единиц в
Украине, не допускается, а результаты таких референдумов признаются не имеющими юридической силы.
(Закон дополнен ст. 6-1 Закона Украины от 19.06.92 г. № 2481-ХП // Ведомости ВС Украины.— 1992.— № 35.— Ст. 515)

Статья 7. Принципы участия граждан в референдумах.
Во всеукраинском и местном референдумах имеют право участвовать граждане Украины, достигшие ко дню проведения референдума 18 лет и постоянно проживающие, соответственно, на территории Украины или области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета.
Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав граждан Украины на участие в референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических взглядов, рода и характера занятий запрещается.
В референдумах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы. Граждане участвуют в референдуме на равных началах. Каждый гражданин имеет один голос. Референдум является прямым: граждане участвуют в референдуме непосредственно. Голосование во время референдума является тайным: контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Статья 8. Демократические начала подготовки и проведения референдумов.
Гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, трудовым коллективам предоставляется право беспрепятственной агитации за предложение об объявлении референдума, принятии закона либо решения. Для реализации этого права заинтересованным лицам и организациям предоставляются помещения для собраний, обеспечивается возможность использования средств массовой информации. Вынесенный на референдум проект закона, решения обсуждается в пределах Украины или той административно-территориальной единицы, где будет проводиться референдум.
Деятельность государственных и общественных органов, участвующих в подготовке и проведении референдума, осуществляется открыто и гласно.
Все решения, касающиеся референдума, а также проекты законов, иных решений, выносимых на референдум, подлежат опубликованию средствами массовой информации.
Средства массовой информации освещают ход подготовки и проведения референдума, их представителям гарантируется беспрепятственный доступ на все собрания и заседания, связанные с референдумом, и получение информации.
В день проведения референдума какая-либо агитация запрещается.

Статья 9. Проведение нового референдума.
Новый всеукраинский референдум по ранее выносимым на референдум вопросам может быть проведен не ранее чем через 5 лет, а местный референдум — не ранее чем через год со дня проведения предыдущего референдума по этим вопросам.

Статья 10. Ответственность за нарушение законодательства о референдуме.
Принятие решений о проведении референдумов по вопросам, не относящимся к ведению Республики Крым или к ведению органов местного и регионального самоуправления, влечет ответственность, предусмотренную законодательством.
Лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным путем свободному осуществлению гражданином Украины права участвовать в референдуме, вести до голосования агитацию, а также члены комиссий по референдуму, должностные лица, совершившие подлог документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие иные нарушения настоящего Закона, несут установленную законодательством Украины ответственность.
(Статья дополнена частью первой Закона Украины от 19.06.92 г. № 2481-ХП // Ведомости ВС Украины— 1992— № 35— Ст. 515)

Статья 11. Финансирование референдумов.
Подготовка и проведение всеукраинского референдума осуществляется за счет республиканского бюджета, местных референдумов — за счет соответствующих местных бюджетов.
Порядок финансирования подготовки и проведения референдумов определяется Кабинетом Министров Украины и соответствующими местными Советами народных депутатов.