Судебный контроль за деятельностью правоохранительных органов

Судебный контроль за оперативно-розыскной деятельностью. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОРД

Конституция Российской Федерации 1993 года установила, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения не только на законодательную и исполнительную, но и на судебную. Она выполняет такие функции, как осуществление правосудия; судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения; толкование правовых норм; официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение, ограничение конституционной и иной отраслевой правосубъектности граждан России.

Все эти положения имеют значение и для контроля за деятельностью органов, осуществляющих ОРД, разведку, контрразведку. Так, обратившись к пункту 3 ч. I ст. 7 Федерального закона об ОРД, можно увидеть, что суд, отправляя правосудие, вправе выносить определения по делам, находящимся в его производстве, о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Это может быть необходимо для сбора информации, если суд считает такое решение оправданным по той причине, что характер вопроса, подлежащего выяснению, например, в ходе судебного следствия обуславливает необходимость использование разведывательных возможностей конкретного оперативно-розыскного ведомства. Следует отметить, что в теории и практике оперативной деятельности этот аспект обозначается словосочетанием «оперативно-розыскное сопровождение дознания, предварительного следствия и судебного разбирательства», поскольку согласно ч. II ст. 11 Федерального закона об ОРД ее результаты могут выступать поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться органу дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело, а также использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств. Суд в этом случае выступает в роли инстанции, которая как бы оценивает результаты работы органов, осуществляющих оперативную деятельность, по разрешению такой их основной задачи, как выявление и раскрытие преступлений, установление лиц их совершающих или совершивших.

В современных условиях оперативно-розыскное законодательство предусматривает и судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона об ОРД судебный контроль осуществляется прежде всего в ходе вынесения судебных решений на проведение органами, осуществляющими ОРД, внешнюю разведку, контрразведку, оперативно-розыскных, разведывательных и контрразведывательных мероприятий, затрагивающих тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообщений граждан, а также неприкосновенность жилища граждан. Речь идет о проведении оперативно-розыскных мероприятий, имеющих правовой характер мер процессуального принуждения, единственным основанием для осуществления которых является судебное решение, процедурный аспект принятия которого и предусматривают ст. 8, 9 Федерального закона об ОРД. Смысл же судебного контроля здесь заключается в том, что уполномоченный на то судья определяет соответствие закону тех предварительных решений по поводу вышеуказанных мер, которые приняты компетентными лицами оперативно-розыскных ведомств отражены и аргументированы в вынесенных ими постановлениях и иных оперативно-служебных документах, представленных на рассмотрение судьи.

Судебный контроль осуществляется и при рассмотрении судами заявлений, жалоб и исков граждан, связанных с действиями должностных лиц органов внешней разведки, контрразведки и иных оперативно-розыскных ведомств. Здесь следует упомянуть о ст. 5 Федерального закона об ОРД, которая интерпретирует применительно к ОРД положение ст. 46 Конституции РФ и Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года. По этому поводу следует отметить, что любой гражданин вне зависимости от вышеуказанных норм Федерального закона об ОРД вправе обратиться в суд за защитой собственных прав и свобод, если он считает, что последние были ограничены оперативно-розыскными ведомствами, так как ст. 46 Конституции РФ гарантирует ему эту возможность. Особенность здесь в том, что ст. 5 Федерального закона об ОРД предусматривает процедурные аспекты рассмотрения в суде подобного рода заявлений, жалоб и исков. Во-первых, суду предоставляется право истребовать от органа, осуществляющего ОРД, сведения о характере информации, полученной в отношении гражданина, обратившегося в суд с жалобой на действия должностных лиц оперативно-розыскного ведомства. Эта информация должна иметь форму оперативно-служебных документов. Содержание последних ограничивается за счет исключения из них сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.

Во-вторых, в процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывания, обоснованности отказа в предоставлении лицу-объекту ОРД сведений о характере полученной в отношении его информации возлагается на соответствующий орган, осуществляющий ОРД.

В-третьих, в случае признания необоснованным решения органа, осуществляющего ОРД, об отказе в предоставлении необходимых сведений заявителю-объекту ОРД судья может обязать указанный орган представить этому гражданину сведения о характере полученной в отношении него информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих разглашение государственной тайны.

Особым аспектом судебного контроля за деятельностью оперативно-розыскных ведомств является наблюдение за их работой с тем, чтобы исключить накопление в этих государственных органах конфиденциальной информации о лицах, оказавшихся в их поле зрения, однако чья виновность в совершении преступления не была доказана. Суды контролируют, во-первых, соблюдение сроков хранения таких материалов (не более года). Во-вторых, специально уполномоченные судьи знакомятся с содержанием документов, отражающих результаты ОРМ, проведенных на основании судебного решения, которые подлежат уничтожению о чем за три месяца до этого уведомляется соответствующий судья.

Вышеприведенные положения Федерального закона об ОРД свидетельствуют о том, что на законодателя оказали влияние подобного рода нормы, имеющиеся в Законе «О Службе безопасности» Великобритании (1989 г.). Однако положения последнего не идентичны нормам ст. 5 Федерального закона об ОРД. Прежде всего российский оперативно-розыскной закон – многосубъектный правовой акт, адресованный всем оперативно-розыскным ведомствам России, а вышеупомянутый закон Великобритании адресован только службе безопасности.

Наряду с этим Федеральный закон об ОРД предполагает рассмотрение жалоб на действия должностных лиц оперативно-розыскных ведомств обычными судами, в то время как Закон «О Службе безопасности» Великобритании учреждает для этого специальную фигуру в виде уполномоченного по службе безопасности, назначенного Премьер-Министром, а также специальное структурное звено в виде трибунала. Рассматриваемый закон Великобритании устанавливает требования, которым должны соответствовать уполномоченный по Службе безопасности, а также Председатель, Вице-председатель и члены данного трибунала. Одновременно определяется их нормативно-правовой статус и процедурные вопросы рассмотрения жалоб, поступающих в трибунал. Опыт функционирования указанного трибунала показывает, что это оптимальный вариант разрешения вопросов, связанных с рассмотрением жалоб на работу службы безопасности. Вполне закономерно, что он может быть учтен в процессе совершенствования российского оперативно-розыскного законодательства или же при подготовке Федерального закона «О контроле за деятельностью правоохранительных органов и спецслужб России».

В функциям судебной власти относятся также толкование правовых норм. В современных условиях для этого, в частности, для издания Верховным Судом России руководящих разъяснений в наличии база в виде оперативно-розыскного законодательства. Это объясняется тем, что законы, регламентирующие ОРД, внешнюю разведку, контрразведку, устанавливающие нормативно-правовой статус оперативно-розыскных ведомств, далеки от совершенства. Например, одним из уязвимых мест Федерального закона об ОРД является проблема определение я правового статуса оперативно-правовой информации и процедурный аспект ее доступа в уголовный процесс.

Особо следует отметить, что формой судебного контроля является рассмотрение Конституционным Судом РФ различного рода правовых актов, касающихся оперативно-служебной деятельности государственных органов-субъектов ОРД, внешней разведки и контрразведки на предмет их соответствия положениям Конституции РФ. В этом плане известен случай проверки Конституционным Судом Указа Президента РФ от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РФ». По ее результатам вышеупомянутый указ был отменен, поскольку решающим аргументом в пользу этого было признание Конституционным Судом того факта, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечить конституционный демократический строй и быть одной из гарантий от узурпации власти.

Подводя итог сказанному, следует признать, что оперативно-розыскное законодательство России зафиксировало на законодательном уровне дополняющие друг друга формы контроля за деятельностью должностных лиц оперативно-розыскных ведомств. При этом закрепление в ст. 10 Конституции РФ в качестве самостоятельных органов государственной власти судов обусловило формирование системы судебного контроля за ОРД, внешней разведкой и контрразведкой. При этом Федеральный закон об ОРД содержит значительное число правовых норм, образующих этот принципиально новый комплексный институт права, регулирование которого обеспечивается и оперативно-розыскными, и уголовно-процессуальными и гражданско-процессуальными нормами права.

Судебный контроль за деятельностью правоохранительных органов

Глава 6. Контроль за полицейской службой

Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Каждый из названных видов судов обладает собственной компетенцией, определяемой главным образом по типологии совершенных нарушений. Суды общей юрисдикции в ходе рассмотрения гражданских, административных и особенно уголовных дел, выявления фактов злоупотребления властью, одновременно осуществляют контроль за деятельностью должностных лиц, в том числе работающих в органах полиции (например, МВД, ФСБ России), который выражается в проверке законности и обоснованности правовых актов и действий этих должностных лиц. Хотя такой контроль имеет сопутствующий характер, он является достаточно эффективным. Суды дают правовую оценку законности деятельности полицейских органов независимо от ее характера и служебного положения должностных лиц. Суд в таких случаях вправе вынести частное определение, в котором указываются причины нарушений, виновные в них должностные лица, поставить перед соответствующим полицейским органом вопрос об устранении выявленных судом нарушений, а также о привлечении виновных должностных лиц полицейской службы к соответствующему виду юридической ответственности.

Несмотря на имеющуюся развернутую систему судебных органов, в реальной действительности имеется целый ряд проблем, решение которых связано с повышением эффективности судебного контроля за деятельностью полицейских органов и их должностных лиц. Иными словами, нужны новые организационные структуры, которые позволили бы гражданам наиболее полно защищать свои права и законные интересы, особенно, если это касается взаимоотношений граждан с должностными лицами органов полиции. В этой связи встает проблема адми-

Часть IV. Методы полицейской деятельности

нистративной юстиции как самостоятельной формы правосудия по делам возникающих из публичных правоотношений, а также независимой формы судебного контроля за административной деятельностью исполнительной власти.

Институт административной юстиции. В право административной юстиции, как форму судебного контроля за деятельностью полицейской администрации и как структурированное образование, входят группы норм, действующие в качестве взаимосвязанных правовых институтов. К ним относятся: институт права жалобы (административного иска), институт рассмотрения административной жалобы, институт рассмотрения административного иска, институт ответственности должностных лиц за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Только благодаря системности, нормы, входящие в такой феномен как административная юстиция, способны регулировать соответствующие общественные отношения в комплексе, взаимосвязанными методами, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем единое, согласованное воздействие на общественные отношения.

В зарубежных государствах существуют различные формы административной юстиции, ориентированные на конкретную национальную правовую систему. Так, система административной юстиции может иметь ряд вариантов: англосаксонский и континентальный. Для англосаксонской системы административной юстиции характерно то, что специальные административные суды не создаются, а все административные споры рассматриваются в судах общей юрисдикции наряду с гражданскими делами. Французская система административной юстиции характеризуется тем, что в ней существуют специальные органы, предназначенные для разрешения административных споров, при их полном отделении от судов общей юрисдикции. Немецкая модель административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов. Немецкие юристы высоко оценивают роль административных судов. Г.Ройс пишет: «В результате деятельности административных судов управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее»1.

1 Цит. по: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С.135.

Глава 6. Контроль за полицейской службой

В нашей стране система административных судов (административная юстиция) не создана, в связи с чем споры, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Следует сказать, что гражданско-процессуальные нормы для административного процесса в суде, имеющего свои принципиальные особенности, — это чисто внешняя модель, реализация которой в настоящее время обусловлена двумя обстоятельствами:

1) отсутствие разработанных административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать порядок административного судопроизводства;

2) оба процесса — гражданский и административный в суде — характеризуются единством, сходством, наличием общих конструкций, их гибкостью1.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действиям полицейских органов и их должностных лиц, а также издаваемых ими нормативных правовых актов. При рассмотрении данной категории дел суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность действий полицейских органов и их должностных лиц, а также издаваемых ими нормативных правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью.

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2 каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что действиями должностных лиц полицейской службы нарушены его права и свободы, созданы препятствия для их осуществления, незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Гражданин вправе обжаловать также бездействия должностных лиц органов полиции, если они повлекли указанные выше последствия. Наряду с вышеназванными действиями (бездействиями) он вправе обжаловать информацию, послужившую основанием для принятия решений, нарушающих его право знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

1 См.: Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации. М., 1999. С.84.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №51. Ст.4970.

Часть IV. Методы полицейской деятельности

На должностных лиц органов полиции, действия которых обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений), а гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо по месту нахождения соответствующего полицейского органа.

Для обращения с жалобой в суд установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего должностного лица полицейской службы в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы в соответствующий орган, если на нее не был получен ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает должностных лиц полицейской службы удовлетворить требование гражданина, отменяет принятые к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы, определяет ответственность как должностных лиц, принявших решение, так и представивших информацию, послужившую основанием для ограничения прав и законных интересов гражданина. Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что контроль суда за деятельностью полицейской службы осуществляется в следующих формах: выявления нарушений законности в деятельности полицейской службы при рассмотрении гражданских и уголовных дел и вынесения частных определений об устранении нарушений закона и причин, способствующих его нарушению; непосредственного рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях в процессе рассмотрения жалоб граждан на административные решения должностных лиц полицейской службы.

Как показывают формы судебного контроля, данный контроль носит более узкий характер. Сама процедура судебного контроля возбуждается заинтересованной стороной — гражданином, права и законные интересы которого нарушены. Но вместе с тем судебный контроль проводится более тщательно, так как

Глава 6. Контроль за полицейской службой

суд рассматривает дела по всем процессуальным правилам судопроизводства, где учитывается целая система норм как материального, так и процессуального характера.

§ 5. Судебный контроль за действиями и решениями органов исполнительной власти

1. В современных условиях судебный контроль в сфере исполнительной власти является одним из важнейших способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Этот контроль, естественно, осуществляется в специфических формах, диктуемых спецификой взаимоотношения двух самостоятельных ветвей власти. Однако именно суд выступает в качестве универсального средства защиты прав и свобод граждан, не будучи зависим ни от одной ветви власти и обладая конституционными гарантиями этой независимости. В качестве инструментария, который приводит в действие институт судебного контроля, служит жалоба гражданина на незаконное действие или решение органа исполнительной власти. Кроме того, защищая законные интересы гражданина, в суд вправе обратиться прокурор.

Развитие института обжалования в суд действий администрации в советском праве прошло довольно сложные этапы развития. В первые десятилетия после Октябрьской революции 1917 г., особенно в годы нэпа, неоднократно обсуждалась проблема судебного рассмотрения жалоб граждан на действия администрации, обсуждались предложения о создании специальной системы административных судов во главе с высшим административным судом республики1. В 40-х гг. дискуссия о судебной защите прав граждан от незаконных действий администрации вновь возникла в ходе разработки гражданского процессуального кодекса СССР. Однако в дальнейшем вплоть до начала 60-х гг. основное внимание ученых-юристов было сосредоточено на других проблемах, связанных с административно-правовым статусом граждан. Вместе с тем во многих исследованиях подчеркивалась необходимость расширения сферы контроля судов общей юрисдикции за действиями органов управления.

1 См.: Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве//Советское право. 1922. № 1; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925; Кабалевский. В. Л. Административная юстиция в положительном Советском праве//Вестник советской юстиции. 1923. № 7, и др.

В законодательстве также были сделаны определенные, но крайне робкие шаги в этом направлении. В качестве примера можно привести постановление ЦИК и СНК СССР “Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан” от 11 апреля 1937 г.1 Далее на рассмотрение судов были переданы некоторые дела о лесонарушениях, об уклонении граждан от участия в дорожном строительстве, о нарушении договоров контрактации. Это побудило ученых-административистов высказаться в пользу развития института судебного обжалования актов органов государственного управления2.

В монографии известного ученого С. Ф. Кечекьяна “Правоотношения в социалистическом обществе” обосновывалась необходимость дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений3.

Ц. А. Ямпольская также выступала за расширение судебного контроля, подчеркивая в то же время, что обжалование того или иного акта управления в суд не должно сопровождаться каким бы то ни было ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности: ибо “чем больше путей ликвидации беззакония, тем демократичнее сама система обжалования”4.

В начале 70-х гг. проблемам судебного контроля за деятельностью администрации (органов управления) ученые-юристы стали уделять все большее внимание. Так, Д. М. Чечот в своей работе “Административная юстиция” обосновывал возможность “максимально усовершенствовать и расширить производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, использовать и далее суды для обеспечения законности в области государственного управления”5.

1 См.: Собрание законодательства СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

2 См.: Левин Б. Р. К вопросу об административной ответственности//Советское государство и право. 1947. № 6.

3 См.: КечекьянС. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

4 Вопросы советского государственного права. М., 1958. С. 220.

5 Чечот Д. М. Административная юстиция. ЛГУ. 1973. С. 89.

А. Т. Боннер и Д. Н. Бахрах также выступили с предложениями о радикальном расширении полномочий судов по рассмотрению жалоб граждан на действия органов управления1. Необходимость расширения судебного контроля в сфере административно-правовых отношений неоднократно подчеркивал в своих исследованиях В. И. Рем-нев2.

2. Определенный этап в развитии законодательного регулирования судебного контроля за деятельностью органов управления был также связан с 60-ми и 70-ми гг. в истории России. До 1977 г. суды общей юрисдикции в соответствии с ГПК РСФСР рассматривали около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных актов управления, касающихся административно-правового статуса граждан.

Принятие Конституции СССР 1977 г. означало, что судебное обжалование действий и решений органов государственного управления возведено в конституционный принцип. Вместе с тем ч. 2 ст. 58 Конституции СССР устанавливала, что порядок реализации права на судебное обжалование должен быть определен законом. Практически же потребовалось почти десять лет для реализации этого конституционного требования. 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР “О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан”, который должен был вступить в действие с 1 января 1988 г.3 Однако еще до вступления в действие в данный Закон были внесены существенные изменения, которые получили законодательное закрепление в Законе от 20 октября 1987 г.4 В частности, в отличие от Закона от 30 июня 1987 г. гражданину было предоставлено право обращаться с жалобой на незаконные действия должностных лиц непосредственно в суд вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке (в Законе от 30 июня 1987 г. был определен такой “инстанционный” порядок подачи жалобы). Но и Закон от 20 октября 1987 г. решал далеко не все вопросы, связанные с задачей эффективной защиты прав граждан. Так, например, согласно ст. 1 упомянутого Закона допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий (решений) государственных органов, в первую очередь органов государственного управления.

1 См.: Боннер А. Т., Бахрах Д. Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования//Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13—21.

2 См.: Ремне” В. И. Право жалобы и административная юстиция в ссср//со-ветское государство и право. 1986. № 6.

3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388.

4 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 42. Ст. 692.

Надо заметить, что граждане были плохо информированы о содержании нового Закона, да и в целом для многих лиц обращение в суд было непривычным. В течение 1988 г. судами было рассмотрено чуть более 2,8 тыс. жалоб граждан на действия должностных лиц, из этого числа 1093 жалобы были удовлетворены1.

Критическое обсуждение общественностью недостатков Закона 1987 г. в условиях демократизации общества и гласности дало повод Верховному Совету СССР вновь вернуться к проблеме судебного обжалования незаконных действий административных властей в отношении граждан. 2 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял новый текст Закона СССР “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан” и ввел Закон в действие с 1 июля 1990 г. Существенный пробел ранее действовавших законодательных актов был устранен: гражданин получил право обжаловать действия (бездействие) органа государственного управления. Однако речь шла только об индивидуальных актах. Кроме того, из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов.

Наряду с указанным Законом, определившим общие правила обжалования в суд незаконных действий органов исполнительной власти, в отдельных законах (о милиции, о собственности) был установлен судебный порядок обжалования актов органов государственного управления.

Наконец, был издан Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г.2

1 См.: Феофанов Ю. Где ознакомиться с законом?//Известия. 1989. 13 мая.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.СТ.685.

Следует отметить, что еще задолго до принятия Закона от 27 апреля 1993 г. в ряде законодательных актов РФ был установлен судебный порядок разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти. Так, например, в п. 2 ст. 9 Закона “О земельной реформе”, введенного в действие с 1 января 1991 г., указывалось, что все, споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, рассматриваются в судебном порядке1. В Законе “О крестьянском хозяйстве”, также действующем с 1 января 1991 г., содержится ряд статей (п. 3 ст. 1; п. 3 ст. 7; п. 4 ст. 8; п. 5 ст. 10), отсылающих к судебному порядку разрешения споров о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка2.

Законом “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” от 22 марта 1991 г. на суд было возложено окончательное решение вопроса о создании, слиянии, преобразовании хозяйствующего субъекта, если Антимонопольный комитет (его территориальное управление) не даст ответ на ходатайство об этом в 45-дневный срок либо если в даче согласия будет отказано по мотивам, которые заявитель сочтет необоснованными. Статья 28 указанного Закона установила порядок обжалования решений Антимонопольного комитета, указывая на право суда признать недействительными полностью или частично предписания данного Комитета либо отменить или изменить решение о наложении штрафа3.

В ст. 11 Закона “О занятости населения в РСФСР” от 19 апреля 1991 г. установлено право граждан обжаловать действия должностных лиц органов службы занятости населения “в вышестоящие органы системы службы занятости, а также в суд в порядке, установленном законом”4.

Возможность обжалования коллективных и единоличных решений органов санитарно-эпидемиологической службы была предусмотрена Законом “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г. (ст. 10 и 40 Закона)5.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.№1.Ст. 4.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №1. Ст. 5.

З Cм.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565.

5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.

Право гражданина обжаловать в суд решения органов исполнительной власти предусмотрено также Законом “О приватизации жилищного фонда в РСФСР” от 4 июля 1991 г.1. Законом “О медицинском страховании граждан в РСФСР2 и рядом других отраслевых законов.

3. Следует отметить, что идеи Закона от 27 апреля 1993 г. получили воплощение и в новой Конституции РФ. В ч. 2 ст. 46 указано, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Таким образом, учитывая непосредственное действие конституционных норм, можно утверждать, что Закон от 27 апреля 1993 г. является дополнительной гарантией прав и свобод человека и гражданина. Основные, исходные положения Закона связаны с реализацией общепринятых норм международного права — о праве каждого обжаловать в суд действия (бездействие) и решения государственного органа (должностного лица), а также иных организаций (общественных объединений и др.), если имеет место ущемление права или свободы данного лица, в том числе и путем возложения на него какой-либо обязанности.

Судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения органов исполнительной власти, которыми нарушены права и свободы граждан. Разумеется, судебному обжалованию подлежат также действия и решения должностных лиц указанных органов.

В декабре 1995 г. Федеральным законом были внесены изменения и дополнения в Закон от 27 апреля 1993 г.3 Была установлена возможность обжалования действий (бездействия) всех государственных и муниципальных служащих и подчеркнута их ответственность в связи с обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Предусмотрено право гражданина знакомиться с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, и обжаловать неправомерную информацию.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст. 920.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 51. Ст. 1970.

Заслуживает внимания и новое положение о том, что органы и лица, действия которых обжалуются, обязаны документально доказать законность своих действий, а гражданин должен доказать лишь факт нарушения его прав и свобод.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда, а также тех актов, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Характерно что Закон предусмотрел возможность выбора гражданином первоначального пути обжалования — непосредственно в суд либо в вышестоящий орган государственной власти (в порядке субординации). Далее, согласно ст. 4 Закона гражданин вправе выбирать и суд применительно к территории — либо по месту жительства, либо по месту нахождения органа (должностного лица), действия которого обжалуются.

Установлен предельный срок обращения с жалобой в суд (три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права или свободы, и один месяц со дня получения письменного уведомления вышестоящей управленческой инстанции об оставлении жалобы без удовлетворения либо со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если не получен ответ от указанной инстанции).

Важно и то, что Закон предусмотрел возможность приостановления исполнения обжалуемого решения. Статья б Закона предусматривает, что рассмотрение жалобы суд осуществляет по правилам гражданского судопроизводства. Это, в свою очередь, подразумевает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (ст. 282 ГПК).

Вместе с тем нельзя не отметить, что институт судебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти еще не получил надлежащего развития. Так, по данным Комиссии по правам человека при Президенте РФ, в течение 1993 г. в суды общей юрисдикции в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. обратилось 20 326 граждан, в военные суды — 3504 человека. При этом почти 70% жалоб были признаны обоснованными1. По данным Верховного Суда РФ, в первой половине 1994 г. в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. в суды поступило немногим более 13,5 тыс. жалоб. Столь малое число обращений в суд свидетельствует о том, что возможности института судебного обжалования действий и решений органов государственной власти используются еще крайне слабо.

Здесь, на наш взгляд, есть и еще одна причина: нечеткость законодательного регулирования и отсутствие должного понимания сути закона у судей. Следует отметить, что в 1993 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление “О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан”1, в котором детально прокомментировал каждую статью Закона от 27 апреля 1993 г. Судам разъяснено, в частности, что обжалованы могут быть как индивидуальные, так и нормативные акты органов государственной власти, за исключением тех актов, законность которых может быть оценена Конституционным Судом РФ. Но ни в ранее действующих законах, ни в новых законах, о которых упомянуто, вообще не определяется исключительная компетенция Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, требуется привести содержание ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. в соответствие с Конституцией РФ и новым Законом о Конституционном Суде.

Надо отметить, что в этом смысле важные новеллы внесены в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР2. В статье 116 ГПК ныне указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспариваний ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

Таким образом, законодатель постепенно уточняет подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

1См.: Постановление Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г.//Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 1.

2 См.: Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР” от 30 ноября 1995 г.//Российская газета. 1995. 9 дек.

Но коллизии в законах еще имеются. Так, например, возвращаясь к упомянутому выше постановлению Пленума Верховного Суда РФ, отметим, что в этом постановлении обойден один важный вопрос, касающийся прав военнослужащих. В постановлении не разъяснена коллизия между содержанием ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. и п. 2 ст. 2393 ГПК РСФСР, включенной в этот Кодекс в соответствии Законом РФ от 28 апреля 1993 г.1 В этой статье содержится существенное ограничение права военнослужащего на обжалование в суд действий и решений органов военного управления, поскольку устанавливается, что не могут быть обжалованы в суд (в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г.) “индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации”.

По сути дела, в ГПК неправомерно была включена норма, не являющаяся процессуальной, в то же время в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. данная материальная норма отсутствует.

Все это приводит к убеждению в необходимости совершенствования Закона от 27 апреля 1993 г., устранения в нем неясных и противоречивых положений. Это необходимо сделать и в целях обеспечения доступа граждан к помощи такого важного правового института, как судебное обжалование актов органов государственного управления в судах общей юрисдикции.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на наложение административных взысканий, а правила рассмотрения таких дел судом определены ст. 236—239 ГПК РСФСР.

4. Следует также обратить внимание на роль арбитражного суда в защите прав граждан в их отношениях с органами исполнительной власти.

Законодательством России в начале 90-х гг. было введено положение о рассмотрении арбитражным судом споров в сфере управления, т. е. в сфере деятельности исполнительной власти.

1 См.: Закон РФ “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР” от 28 апреля 1993 г.//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 22. Ст. 787.

Первоначально в Законе РФ об арбитражном суде, принятом в 1991 г. (с изменениями, внесенными в 1992 г.)1, в качестве самостоятельной группы дел были выделены споры в сфере управления. В новом Федеральном конституционном законе “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г.2 речь идет о разрешении этими судами экономических споров и рассмотрении иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 4). К полномочиям Высшего Арбитражного Суда отнесено, в частности, рассмотрение в первой инстанции дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (ст. 10).

Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса указывает, что арбитражному суду подведомственны также дела по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений3. К таким спорам, в частности, относятся споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Кроме того, к спорам, вытекающим из административных правоотношений, относятся споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина, о взыскании с организаций и граждан штрафов и некоторые другие споры.

В гл. 17 Арбитражного процессуального кодекса определяется содержание решений по таким спорам (например, в ст. 132) и порядок вступления решения в законную силу.

По нашему мнению, разрешение арбитражем споров, вытекающих из административных правоотношений, можно отнести к институту административной юстиции. То, что в основе спора лежит экономический интерес, не меняет сути дела, поскольку имеет место судебная оценка акта органа государственной власти, чаще всего органа исполнительной власти. Ведь здесь отсутствуют гражданско-правовые отношения, а имеет место издание спорного акта управления, выражающего государственно-властные полномочия органа управления.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1017; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1965.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

Еще более ярко проявляется “административная природа” рассматриваемого арбитражным судом спора, связанного с фактом отказа в государственной регистрации (или уклонении от нее) предпринимательской деятельности. Далее можно указать и на рассмотрение споров, возникающих в связи с взысканием штрафов и других денежных средств органами, осуществляющими антимонопольную политику, иными контрольными органами, а также со списанием денежных средств в виде экономических санкций государственными налоговыми инспекциями.

Во всех этих спорах практически решается вопрос о законности акта управления. При этом решение арбитражного суда, вступившее в законную силу, подлежит немедленному исполнению (п. 4 ст. 135 АПК РФ), а должностное лицо, виновное в неисполнении решения суда, может быть подвергнуто судебному штрафу (ст. 206 АПК). Как свидетельствует практика арбитражных судов, ныне значительное число дел составляют споры, связанные с приватизацией предприятий и иных хозяйственных организаций, когда государственные органы (Госкомимущество РФ и соответствующие органы субъектов РФ) принимают акты управления, определяющие собственность того или иного хозяйствующего субъекта1.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство РФ еще не разделило функции арбитражных судов и судов общей юрисдикции в части рассмотрения споров, вытекающих из административно-правовых отношений, связанных с экономическими интересами сторон таких отношений (например, решение спора, связанного с отказом государственного органа в предоставлении земельного участка или с решением о его изъятии). На наш взгляд, следует однозначно решить такого рода вопросы и более четко разграничить полномочия судов в сфере административной юстиции.

1 См.: Яковлев В. Тревогу бьет суд, если жизнь опережает законы//Российская газета. 1994. 14 июля.

5. Нельзя не отметить и возможности Конституционного Суда в защите прав граждан. Согласно Федеральному конституционному закону “О Конституционном Суде Российской Федерации”1 этот Суд вправе разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (п. 3 ст. 3 Закона). Процессуальные особенности рассмотрения таких жалоб регламентированы ст. 96—100 упомянутого Закона. Из смысла норм этого Закона вытекает, что жалоба на нарушение законом конституционных прав может быть подана и в связи с применением этого закона органом (должностным лицом) исполнительной власти. Отсюда следует обязанность этого органа обеспечить пересмотр дела, если Конституционный Суд признает применяемый закон или его часть не соответствующими Конституции РФ и тем самым защитит интересы гражданина (ст. 100). Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившись с жалобой в Конституционный Суд.