Предмет муниципального права лекции

Предмет муниципального права лекции

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.

Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.

Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.

Данная книга является электронной версией издания:

Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

При составлении конспекта лекций использовались следующие источники:

1. Данилина И. Б. Муниципальное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.
2. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2007.
3. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 2003.
4. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. — М.: ИД Юриспруденция, 2004.

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат.municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значениямуниципальный иместный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право — комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что этовторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право— самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального праваотношения в сфере осуществления местного самоуправления.Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

— отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

— отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

— отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

— отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

— отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

— отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

— отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное правопредставляет собойсовокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивныйидиспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание,дозволение, запрет,сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтовгражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Муниципальное право Лекции Тема 1. Введение в муниципальное право

§1. Понятие муниципального права

Вопрос о понятии муниципального права, а также его месте в системе российского права является дискуссионным.

Муниципальное право понимается как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения 1 , как комплексная отрасль российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления 2 . А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений 3 .

По нашему мнению для уяснения места муниципального права в системе российского права необходимо проанализировать муниципально-правовые нормы с точки зрения их отраслевой принадлежности.

Важнейшее место в муниципальном праве занимают нормы конституционного права. Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, определила магистральное направление развития муниципального права. Кроме того, местному самоуправлению посвящена глава 8 Конституции. Конституционное право «определяет начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия» 4 . Нормы муниципального права, регламентирующие реализацию субъективных прав на местное самоуправление, очевидно тяготеют к праву конституционному. Это, в частности, относится к формам непосредственного самоуправления населения. Институты муниципальных выборов и местного референдума имеют очевидную конституционно-правовую природу.

Вместе с тем нельзя согласиться с мнением, что муниципальное право является подотраслью конституционного права 5 . В Конституции закреплены основы всех отраслей российского права, что отражает ее юридическую функцию. С тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести гражданское, трудовое или уголовное право. Конституция весьма подробно, но все же не исчерпывающим образом регулирует отношения в сфере местного самоуправления.

Связь муниципального и административного права также не подлежит сомнению. Муниципальное управление имеет большое сходство с государственным управлением. В том, что касается организации деятельности аппарата органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов муниципальных образований, их взаимодействия друг с другом, отчасти – взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципальных образований (например, в части работы с обращениями граждан), нормы административного права используются напрямую либо активно заимствуются. Так, муниципальная служба не имеет существенных отличий от государственной службы. В муниципальном праве активно используются административно-правовой понятийный аппарат и методология правового регулирования.

В связи с этим точка зрения о том, что муниципальное право является подотраслью административного права, в принципе имеет право на существование 6 . Полагаем, впрочем, что значительный удельный вес в муниципальном праве норм конституционного, финансового и гражданского права не позволяет отнести муниципальное право к системе права административного.

Что касается норм финансового права, их удельный вес в общем объеме муниципально-правовых норм чрезвычайно высок. Прежде всего это относится к местным бюджетам , бюджетному процессу в муниципальных образованиях, межбюджетным отношениям, а также к нормам налогового права.

Нормы гражданского права, регулирующие вопросы участия муниципальных образований в гражданском обороте, правового положения муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, также имеют большое значение для муниципального права.

К сожалению, гражданско-правовой и финансово-правовой составляющей муниципального права обычно уделяется недостаточно внимания. Возможно, сказывается определенная инерция в подходах. Муниципальное право одним из своих истоков имеет учебную дисциплину «Советское строительство», в которой данные вопросы не могли найти своего отражения за отсутствием в советский период институтов муниципальной собственности и самостоятельности местных бюджетов.

Полагаем, что при отсутствии надлежащей ресурсной базы местное самоуправление не может полноценно осуществляться. Речь идет не только о недостаточности материальных и финансовых средств. Пренебрежение правилами размещения муниципального заказа, приватизации муниципального имущества, нарушение бюджетного законодательства не позволяют эффективно использовать даже имеющиеся в распоряжении муниципальных образований ресурсы.

В муниципальном праве используются также нормы целого ряда других отраслей права: земельного, экологического и т.д.

Впрочем, существуют и собственные муниципально-правовые нормы. Как справедливо указывает А.Н. Костюков, к ним относятся нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления: создание органов местного самоуправления, модели местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления 7 . Помимо перечисленных собственный муниципально-правовой характер имеют нормы, касающиеся форм непосредственного самоуправления населения, значительная часть которых не используется на уровне государственной власти, специфических взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления (например, назначение главы местной администрации по конкурсу), неоспорима специфика норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексным институтом российского права.

Оно не может быть признано подотраслью какой-либо отрасли, поскольку нормы многих отраслей сочетаются в муниципальном праве достаточно гармонично, без доминирования норм какой-либо одной отрасли.

Говорить о муниципальном праве как об отдельной отрасли, на наш взгляд, преждевременно.

Во-первых, совокупность отраслевых методов, используемых в муниципальном праве, не образует специфического муниципально-правового метода правового регулирования.

Во-вторых, удельный вес норм различных отраслей права в муниципальном праве чрезвычайно высок. По существу, муниципальное право использует нормы практически всех отраслей российского права, предназначенные для регулирования отношений, возникающих на муниципальном уровне.

Представляется обоснованным вывод И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова о том, что муниципальное право является комплексным вторичным правовым образованием, которое объединяет предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом 8 .

Таким образом, муниципальное право – это комплексный институт российского права, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами.

Предмет муніципального права, визначення його поняття

В основі розуміння особливостей окремої галузі вдачі лежить, як відомо, аналіз предмета, а також метод відповідної галузі.

Предметна визначеність — обов’язкова умова формування і розвитку будь-якої галузі права. Вона виражається в суб’єктній, поведінкової, об’єктної і подієвої характеристиках суспільних відносин, які виділяють їх із загального ряду і дозволяють кваліфікувати як самостійний, відносно відокремлений масив соціальної практики, в якому втілюються відповідні певні цінності і інтереси. До структурних характеристик предмета правового регулювання, таким чином, прямо або побічно належать: 1) суб’єкти відповідних відносин — індивідуальні і колективні; 2) змістовні характеристики їх поведінки, вчинки, дії; 3) об’єкти (предмети, явища) навколишнього світу, з приводу яких люди (організації) вступають у взаємовідносини один з одним і до яких виявляють свій інтерес; 4) соціальні факти (події, обставини), виступаючі безпосередніми причинами, приводом виникнення або припинення відповідних відносин [1] . Не є винятком і предмет муніципального права.

Муніципальні (самоврядні) відносини — предмет муніципального права

Для визначення предмета муніципального права необхідно встановити, по-перше, сферу суспільних відносин, що становлять межі, кордони муніципальної-правового регулювання. Це в своїй основі об’ємні (кількісні) характеристики предмета муніципального права, що визначають широту, обсяг тих суспільних відносин, які потрапляють в сферу регулювання норм та інститутів даної галузі права. По-друге, важливе значення для аналізу предмета муніципального права має з’ясування якісних характеристик відповідних суспільних відносин, розуміння тих їх особливостей, на основі яких стає можливою їх консолідація як предмета муніципального права.

Що ж це за суспільні відносини? У широкому плані їх якісні характеристики можна розкрити на основі розуміння даних відносин як муніципальних (самоврядних) відносин . Такими вони представляються насамперед по матеріальним змістом, так як є носіями цінностей муніципальної демократії. Головне в цьому змісті полягає в тому, що самоврядні відносини як предмет муніципального права втілюють в собі єдність влади населення за місцем проживання (місцевих громад) і досягнутого рівня свободи у вирішенні населенням питань місцевого значення. Муніципальна влада, а також свобода населення та окремих громадян за місцем їх проживання є, таким чином, основними об’єктами самоврядних відносин.

Зовнішні кордони самоврядних відносин як предмета муніципального права вимірюються: а) територіальними (просторовими) показниками, які визначаються обмежено-територіальними межами поширення відповідних суспільних відносин — сільськими і міськими поселеннями, а також іншими територіями, в межах яких здійснюється відповідно до чинного законодавства місцеве самоврядування і створені муніципальні освіти; б) функціонально-галузевими характеристиками, які полягають в тому, що обсяг, зовнішні кордони даних відносин окреслені питаннями місцевого значення. Федеральний закон № 131-ФЗ в ст. 14, 15 і 16 закріплює переліки питань місцевого значення відповідно поселень (40 питань), муніципальних районів (38) і міських округів (45), які дають досить наочне уявлення не тільки про зміст, а й про самих межах, зовнішніх кордонах самоврядних відносин як предмета муніципального права: вони визначаються функціональними та галузевими питаннями діяльності муніципальних утворень.

У науковій та навчальній літературі з муніципального права є різні підходи до аналізу суспільних відносин, що становлять предмет муніципального права. Кожен з них має свої переваги [2] . Не можна, однак, не помітити, що нерідко спостерігається формально-юридичний, коментаторський підхід, заснований па конструюванні «структурних елементів» предмета муніципального права відповідно до структури Федерального закону № 131-ФЗ. В цьому випадку визнається на словах як самостійна галузь муніципального права розкривається не через систему реальних суспільних відносин як предмет муніципального права і відповідну їм систему норм і інститутів даної галузі, а в основному через структурні і частково функціональні характеристики системи місцевого самоврядування. В результаті саме муніципальне право постає як якесь творіння законодавця, сформоване за його суб’єктивним розсудом, тоді як об’єктивні чинники, що лежать в основі прийнятих законодавцем рішень, не враховуються.

Муніципальної-правова теорія пішла за спрощеним шляху визначення предмета муніципального права як сукупності відносин у своїй основі публічного характеру. В цьому випадку не враховується той факт, що на муніципальному рівні реалізується ідея індивідуалізації (як би «олюднення») власте- відносин, коли останні максимально наближаються до населення, виступають своєрідним інтегралом свободи особистості, прав людини, економічної і політичної влади населення. Звідси недооцінка приватного права в регулюванні самоврядних відносин. Тим часом навіть ГК РФ приділяє чималу увагу регулюванню відносин за участю муніципальних утворень (див., Наприклад, гл. 5 «Участь Російської Федерації, суб’єктів Російської Федерації, муніципальних утворень у відносинах, регульованих цивільним законодавством»). При цьому слід враховувати, що муніципалітет може виступати учасником (суб’єктом) хозяйственноекономіческіх відносин як «по горизонталі», так і «по вертикалі». Але це не відображено у Цивільному кодексі України — частноправовом законі, норми якого не поширюються на відносини, засновані на владному підпорядкуванні (п. 3 ст. 2 ГК РФ) [3] . У цих умовах підвищену значення набуває дослідження специфіки муніципальних (самоврядних) відносин, що становлять предмет муніципального права.

Муніципальними вони є, перш за все, по матеріальним змістом (як носії цінностей муніципальної демократії), а також за рівнем своєї реалізації (рівень муніципальних утворень).

Проведений вище аналіз сутнісних характеристик цих відносин — з точки зору єдності місцевої влади і свободи — дозволяє виділити і окремі види самоврядних відносин.

  • [1] Див .: Теорія держави і права: курс лекцій / під ред. Н. І. Матузова, А. В. Малько. М., 2004. С. 399.
  • [2] Оригінальним є, наприклад, підхід до предмету муніципального права, коли він визначається як «задоволення соціально-економічних потреб населення на місцевому рівні власними зусиллями». Див .: Муніципальне право: підручник. 3-е изд., Перераб. і доп. / Під ред. Ю. Λ. Дмитрієва. М .: Ексмо, 2005. С. 19.
  • [3] Не випадково останнім часом активізувалися дослідження природи суб’єктів публічного права як юридичних осіб. Див .: Кутафін О. Є. Суб’єкти конституційного права Російської Федерації як юридичні і прирівняні до них особи. М., 2007; Чиркин В. Є. Юридична особа публічного права. М., 2007..

Основи муніципального права України

Поняття муніципального права України

Муніципальне право — це система норм та принципів, які регулюють та охороняють суспільні відносини у сфері існування та функціонування місцевого самоврядування та інші тісно пов’язані з ними суспільні відносини. Тому можна стверджувати, що муніципальне право стосується, насамперед, безпосередньої і представницької місцевої (локальної) влади, а отже, воно належить до групи публічних галузей права. Звідси, муніципальне право найбільш тісно пов’язане з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими галузями. Загалом, конституційне право є найбільш важливим підґрунтям для створення і функціонування муніципального права.

Відразу хотілося б зазначити, що термін «муніципальне право» не зовсім точно відображає предмет регулювання і охорони, оскільки, як уже зазначалося, норми цієї галузі спрямовані, насамперед, на місцеве самоврядування. Окрім цього, Конституція і законодавчі акти України не використовують термін «муніципалітет». Він є нетрадиційним для нашої юридичної науки і практики. Але приблизно аналогічні зауваження можуть бути висунуті й щодо термінів «комунальне право», «право місцевого самоврядування» тощо.

Разом із тим, у більшості національних правових систем світу використовується саме термін » муніципальне право», а тому він дедалі більше поширюється і в нашій правовій системі.

Отже, предметом муніципального права є суспільні відносини, пов’язані з організацією і функціонуванням місцевого самоврядування як самостійного та відносно відокремленого виду публічної локальної влади в системі народовладдя в межах певних адміністративно-територіальних одиниць.

Муніципальне право належить до групи публічних галузей права. Його норми регулюють і охороняють, насамперед, відносини влади, пріоритетними серед яких є зобов’язання. Отже, методом муніципального права є загальне зобов’язання, для якого характерна імперативність, тобто підпорядкованість однієї зі сторін правових відносин. Разом із тим, диспозитивний метод, під яким розуміють юридичну рівність сторін, може застосовуватися у відносинах суміжних або дуже близьких до чисто муніципальних, наприклад у договірних відносинах органів і посадових осіб місцевого самоврядування з іншими юридичними і фізичними особами.

Надзвичайно важливим методом у системі муніципального права е метод децентралізації (передачі) владних повноважень від держави до територіальної громади як інституту громадянського суспільства. Безперечно, що він використовується спільно з методами централізації, координації і субординації тощо.

Джерела муніципального права — це нормативно-правові акти, у яких викладаються норми та принципи, що спрямовані на врегулювання та охорону місцевого самоврядування. До них належать:

— Конституція України (основне джерело);

— Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р., «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р., «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. тощо;

— нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самоврядування (акти місцевих референдумів, статути, регламенти відповідних рад);

— міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування, наприклад Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.;

— нормативно-правові договори за участю суб’єктів системи місцевого самоврядування.

Систему муніципального права утворюють його норми, принципи та інститути. Муніципально-правові норми є первинними елементами системи муніципального права. Під ними розуміють загальнообов’язкові, формально-визначені правила поведінки органів, службових та посадових осіб місцевого самоврядування. їх класифікують залежно від різних якостей, наприклад за юридичною силою (конституційні, законодавчі, підзаконні, норми міжнародно-правових актів). Муніципально-правові принципи — це Найбільш загальні правила поведінки, що відображають його сутність і соціальне призначення. Муніципально-правові інститути розуміють як групи правових норм і принципів, що регулюють однорідні групи муніципальних відносин. Наприклад, інститут комунальної власності, органів самоорганізації населення тощо.

На підставі муніципально-правових норм і принципів виникають муніципально-правові відносини, під якими розуміють відносини між двома і більше суб’єктами, які наділяються взаємними правами й обов’язками щодо здійснення муніципальної влади.

Важливо також підкреслити, що муніципальне право розглядається не тільки як галузь права та законодавства, а й як юридична наука та навчальна дисципліна.

Муниципальное право. Конспект лекций

Тема 2. Муниципальное право как отрасль права

1. Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.

Предметом муниципального права выступают муниципально-правовые отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

1. Данные отношения возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципального образования.

2. Эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетной, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления – в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Это доказывает, что муниципальное право – комплексная отрасль права.

3. Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого, муниципально-правовые отношения подразделяются на три вида:

• отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Эти отношения связаны с символикой, правом вступать в ассоциации и союзы и т. д.;

• отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Это отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения;

• отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения имеют свою структуру. Объектами отношений выступают вопросы местного значения, содержание это права и обязанности сторон, юридический факт – действия и события.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

• население муниципальных образований;

• собрание (сход) граждан;

• органы местного самоуправления;

• выборные должностные лица органов местного самоуправления;

• органы территориального общественного самоуправления;

• ассоциации и союзы муниципальных образований;

• предприятия, учреждения, организации.

2. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования.

3. Источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры. Можно выделить четыре группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

К первой группе относятся международные акты, например Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.

Ко второй группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ – главный источник муниципального права. В гл. 8 содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. Одновременно Конституцией РФ установлены и другие основополагающие принципы местного самоуправления, в частности обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15); смысл деятельности местного самоуправления – содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 18); отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12).

Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третью группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права. Данные источники: применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства; создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.

В четвертую группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

• Уставы муниципальных образований;

• общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования;

• решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.