Право на свободу собраний статья конституции

Статья 31 Конституции РФ

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Комментарий к Статье 31 Конституции РФ

Комментируемая статья содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы: провозглашается право собираться и указывается, в каких формах оно может осуществляться. К сожалению, отсутствие в тексте Конституции собирательного термина для обозначения всех форм, в которых выражается право собираться, заставляет и в научной литературе, и в законодательстве использовать в этом качестве либо термин свобода собраний, либо термин свобода публичных мероприятий. Традиционно в русской и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран для обозначения понятия «право собираться» использовался термин «свобода собраний», но поскольку в комментируемой статье термин «собрание» используется для обозначения только одной из форм проявления данного права, то и термин «свобода собраний» может дословно толковаться как лишь один из элементов «права собираться» наряду со «свободой шествия» или «свободой пикетирования».

Термины «публичные мероприятия» и, соответственно, «право на публичные мероприятия» впервые появились в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Под публичным мероприятием в данном Законе понимается открытая, мирная, доступная каждому акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, цель которой есть свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (ст. 2). Этот термин тоже имеет недостаток для обозначения данного конституционного права, так как он исключает все непубличные, т.е. частные собрания.

В начале 90-х годов ХХ в. в юридической литературе использовался термин манифестация как синоним демонстрации, уличного шествия и ряда других мероприятий, либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом, реже он охватывал и собрания*(350). Однако в указанном Законе от употребления слова «манифестация» законодатель отказался.

Под собранием в Законе понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. При этом данное определение не позволяет дать однозначный ответ, предполагается ли проведение собрания только в помещении или оно может проходить и под открытым небом. Митинг определяется в Законе как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Основное отличие митинга от собрания заключается в массовости, но ни в данном Законе, ни в других законодательных актах не определяется, какое количество участников превращает простое присутствие граждан в массовое. В связи с этим практически невозможно отграничить собрания от митингов. Из этих определений трудно понять, как должна называться массовая акция для выражения общественного мнения по поводу проблем преимущественно неполитического характера, например очередной годовщины со дня рождения А.С. Пушкина. Закрепленные в ст. 2 Закона формулировки демонстрации, шествия и пикетирования тоже не могут служить образцом определенности правовой нормы.

Собственно свобода собраний заключается в праве граждан собираться добровольно и мирно, без оружия с любыми конституционно значимыми целями, например для выражения общественного мнения или для обсуждения различного рода событий и/или общественно значимых проблем и их разрешения в каком-либо месте или двигаться из одного места в другое. Право мирно и без оружия собираться гарантирует возможность всем гражданам свободно посещать не только любые общественно-политические, но и иные публичные мероприятия, в меньшей мере связанные с выражением общественного мнения, к числу которых относятся, например, выставки, конференции, народные гуляния. Кроме того, под защитой комментируемой статьи находится участие граждан России в публичных мероприятиях протеста, таких как, например, голодовки. Это связано с тем, что целью проведения подобных акций выступает не собственно отказ от пищи, а привлечение внимания гражданского общества и органов государственной власти к отдельным проблемам общественной или личной жизни*(351).

Конституция не без оснований исходит из презумпции агрессии со стороны вооруженных лиц и поэтому запрещает им собираться даже в самых мирных целях. К сожалению, Россия, как и другие страны, имеет печальный опыт таких «мирных» демонстраций. Выражение «мирно» в данном контексте означает запрет агрессивного поведения собравшихся, каких-либо массовых беспорядков, акций вандализма и любых других видов нарушения общественного порядка.

Некоторые авторы полагают, что понятие мирной демонстрации подразумевает запрет акций, посвященных вопросам военной политики и строительства вооруженных сил, например, призывающих «к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил России». Думается, что такое толкование термина «мирное» собрание является излишне широким. Все же в данном контексте выражение «мирно и без оружия» относится прежде всего к форме, а не к содержанию массовой акции. По этой причине не могут быть запрещены со ссылкой на ст. 31 собрания или демонстрации не только против какого-либо вооруженного формирования, но и в поддержку какой-либо из воюющих сторон. Например, собрания и демонстрации как в поддержку, так и против военных действий сами по себе могут рассматриваться как мирные, если они не сопровождаются призывами к насилию, массовыми беспорядками и другими правонарушениями. Вместе с тем, по смыслу ст. 31, а также 13, 29 и 55 Конституции, исключается возможность собраний или манифестаций, направленных на пропаганду войны или сопровождающихся агитацией, возбуждающей расовую, национальную и прочую ненависть.

Комментируемая статья защищает право «собираться мирно» осуществляемое как в форме публичного, так и частного мероприятия. На последние распространяются те же ограничения, которые предусмотрены в данной и в других статьях Конституции. Частные мероприятия, как и публичные должны проходить мирно и без оружия, не нарушать общественный порядок и другие нормы законодательства. В тех случаях, когда органы государственной власти попытаются их запретить или незаконно вмешиваться в их работу, их участники имеют право на судебную защиту. Как указал Европейский Суд по правам человека, свобода собраний, предусмотренная ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, распространяется как на собрания в общественных местах, так и на частные собрания*(352).

Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций провозглашено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 20). В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. также признается право на мирные собрания. Аналогичные нормы права содержатся и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Европейский Суд по правам человека отмечал, что свобода мирных собраний является естественным продолжением свободы выражения мнения, одним из ее главных средств. В ряде своих решений он называл совокупность свобод, закрепленных в ст. 10 и 11 Конвенции, «важнейшей из опор демократического общества, основополагающим условием прогресса и самореализации человека»*(353). В связи с этим, по мнению Европейского Суда, государство должно не просто гарантировать (декларировать) данное право и определить условия и порядок его реализации, но и всячески содействовать этой реализации.

Комиссия по правам человека, рассматривая 21 июня 1988 г. по делу «Организация «Платформа «Врачи за жизнь» (Plattform «Дrzte fer das Leben») против Австрии»*(354) вопрос о том, подразумевает ли ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод требование к государству защищать демонстрации от тех, кто желает помешать их проведению или сорвать их, указал, что полиция обязана предпринимать все необходимые меры по борьбе с теми, кто препятствует проведению демонстрации. Европейский Суд отмечал два следующих принципиальных для свободы собраний и манифестаций момента.

Во-первых, «любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Однако у участников демонстрации должна быть тем не менее возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников; такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. В демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию. «. Во-вторых, «обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Вместе с тем защита законной демонстрации или другого публичного мероприятия не исключает права других лиц на проведение контрдемонстрации. Обязанность органов публичной власти заключается в том, чтобы не допустить столкновения противоборствующих движений, не ограничивая право каждого на свободу выражения общественного мнения».

Правом мирно собираться обладают как физические, так и юридические лица. В соответствии с Законом о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях политические партии, религиозные и другие общественные объединения могут наряду с гражданами выступать организаторами публичных мероприятий, а вот государства, государственные органы и учреждения, а также муниципальные образования, по смыслу комментируемой статьи, не могут быть признаны субъектами права на проведение собраний.

Конституция, предоставляя в комментируемой статье право проводить собрания и публичные мероприятия только гражданам РФ, основывается на конституционно-правовой доктрине, в соответствии с которой свобода собраний относится к категории политических прав и свобод, субъектами которых являются только граждане соответствующего государства. Однако в литературе было высказано сомнение в обоснованности такого подхода.*(355) Некоторые авторы указывают на двойственную природу этого права, которое может рассматриваться и как личное, поскольку является проявлением свободы слова и свободы передвижения, и как политическое, поскольку является элементом народовластия и формой участия граждан в управлении государством.*(356)

Такое широкое толкование круга лиц, обладающих свободой собраний, нашло отражение в международно-правовых актах, а также в конституционном праве ряда стран. Ни Всеобщая декларация прав человека, ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод не связывают принадлежность права собираться мирно, без оружия с гражданством государства, они закрепляют данные права за каждым. Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 16 предусматривает возможность ограничения политической деятельности иностранцев, и в том числе применительно к ст. 11.

Право каждого на свободу собраний закреплено в конституциях Венгрии, Польши, Финляндии, Швеции, Испании, Канады и других стран. В конституциях Австрии, Бельгии, Федеративной Республики Германия и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств.

Помимо комментируемой статьи и в других статьях Конституции установлены ограничения свободы собраний. Часть 3 ст. 17 Конституции устанавливает, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», а ч. 3 ст. 55 предусматривает, что «права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Кроме того, в ст. 56 указывается на возможность ограничения этого конституционного права в условиях чрезвычайного положения в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом и с указанием пределов и срока его действия.

Данным конституционным положениям корреспондируют нормы международного права (ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

В конституциях некоторых стран содержатся прямые указания на цели ограничения свободы собраний. Так, в Парагвае, Швеции и других странах она может быть ограничена в интересах безопасности дорожного движения; в Словении и Эстонии — с целью предотвращения эпидемий; в Бразилии — для предотвращения ущерба другому собранию. Во многих странах — ФРГ, Испании, Италии, Бельгии — устанавливается различный правовой режим для публичных мероприятий в зависимости от того, проводятся ли они в помещении или под открытым небом (на улице, в парке и т.д.).

В российской конституционно-правовой, а также в политической и политологической литературе при анализе свободы собраний достаточно большое место занимает вопрос о классификации порядка проведения собраний и других публичных мероприятий. Большинство авторов полагают, что порядок проведения публичных мероприятий в России, равно как и в других государствах, в зависимости от степени ограничения свободы собраний можно разделить на два типа: первый — разрешительный, второй — уведомительный. Кроме того, как уже отмечалось, иногда выделяется и явочный порядок. Считается, что при разрешительном порядке органы исполнительной власти имеют право при получении уведомления организаторов запретить публичное мероприятие до начала его проведения. Уведомительным называется такой порядок, при котором для проведения собрания согласия органов исполнительной власти не требуется. Вместе с тем ни Конституция, ни международно-правовые акты, ни федеральное законодательство о такой классификации даже не упоминают.

По мнению большинства авторов, разрешительный порядок характерен для стран с авторитарным режимом, а уведомительный — для стран с демократическим режимом.*(357) Нет единства мнений по вопросу о том, какой порядок проведения публичных мероприятий действовал и действует в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека В.П. Лукин считает, что уведомительный порядок был введен с принятием в 2004 г. Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях*(358). Другие полагают, что в России разрешительный порядок проведения публичных мероприятий существует с момента ее образования. В то же время В.И. Лукин замечает, что и ныне действующий закон «не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий» прежде всего потому, что в соответствии с положениями п. 5 ст. 5 указанного Закона запрещается проводить публичное мероприятие без согласования места и времени его проведения с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

В Определении от 02.04.2009 N 484-О-П Конституционный Суд РФ отказал заявителям в удовлетворении их требований о признании не соответствующим Конституции положения п. 5 ст. 5 того же Закона, в той мере в какой им предусматривается согласование организатором публичного мероприятия места и времени его проведения с органами власти. По мнению Конституционного Суда, оспоренная норма не ограничивает право на собрание, поскольку орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение мероприятия в том случае, если он не согласен с предложенным организатором местом и (или) временем его проведения; он может только предложить организатору провести его в другом месте и в другое время. Вместе с тем запрет проведения публичного мероприятия при недостижении консенсуса между организатором собрания и органом власти по вопросу о месте и времени, не рассматривается Конституционным Судом как ограничение права граждан на проведение собрания, если, конечно, предложения органа власти являются мотивированными.

По мнению Конституционного Суда, оспариваемое положение прямо говорит об обязательной мотивированности органом власти предложения изменения места и времени, то есть перенос мероприятия должен быть вызван необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и иными подобными причинами; содержащийся в оспариваемом законоположении термин «согласование» не предполагает право органа публичной власти предложить организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который бы не позволял реализовать его цели и делал его бессмысленным. Более того, уведомление даже при согласии органа власти не дает права на проведение публичного мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента, к зданиям, занимаемым судами, и в других местах, указанных в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Таким образом, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда свобода собраний не предоставляет организаторам собрания неограниченное право выбора места и времени проведения мероприятия.

Органы исполнительной власти могут установить особый порядок проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, который определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований названного Закона. Однако, как указал Верховный Суд РФ, это вовсе не означает, что субъект РФ вправе устанавливать дополнительные, не закрепленные в федеральном законодательстве, ограничения и/или запреты для проведения публичных мероприятий, в том числе и на основании потенциальной возможности создания препятствий в работе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, расположенных на территории объектов культурного наследия (Определение от 05.11.2008 N 7-Г08-19).

Конституционный Суд не усмотрел умаления свободы собрания положениями п. 3 ч. 2 ст. 8 упомянутого Закона в той части, в которой ими запрещается проведение публичного мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами; вместе с тем он указал, что отсутствие решения органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об установлении границы соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях пикетирование или иное публичное мероприятие нарушением запрета проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом, а, следовательно, и оснований привлечения соответствующих лиц к юридической ответственности (Определения от 29.05.2007 N 428-О-О и от 17.07.2007 г. N 573-О-О)».

В законодательстве многих стран устанавливается перечень мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается или ограничивается, а также времени проведения мероприятия. Так, Федеральный Суд Швейцарии расценил как легитимное правовое положение, запрещающее политические мероприятия на общественной земле вообще по воскресеньям, перед большими праздниками и в остальные дни между 22:00 и 07:00.*(359) В 1941 г. в решении по делу «Кокс против Нью-Хемпшира» Верховный Суд США указал, что в целях охраны общественного порядка законодатель вправе регламентировать время, место, порядок проведения демонстраций и митингов в общественных местах. Такая регламентация осуществляется законодательством штатов, многие из которых, в частности, запрещают проводить названные мероприятия вблизи зданий судов, мест лишения свободы и военных объектов — с тем, чтобы избежать их политизации*(360).

С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах тоже не противоречит существу данного права. Эта процедура соответствует предписаниям ст. 11 Конвенции, если власти используют ее для обеспечения мирного характера собраний. В тех случаях, когда соответствующие органы власти полагают, что планируемое собрание не будет носить мирный характер, или когда это становится очевидным в процессе его проведения, запрет на проведение собрания или его прекращение не противоречат п. 1 ст. 11 Конвенции*(361). Вместе с тем отсутствие ответа из органов власти по умолчанию означает их согласие на проведение данного мероприятия.

Как следует из решений Европейского Суда по правам человека, рассматривая уведомление организатора собрания, орган власти должен действовать разумно, осторожно и добросовестно. Любой запрет проведения собрания должен рассматриваться как ограничение свободы собраний и соответствовать принципам, закрепленным в ст.11 Конвенции, и, более того, власти должны основывать свои решения на вытекающей из этих принципов оценке соответствующих фактических обстоятельств*(362). Поскольку ценность комментируемой свободы довольно велика, даже в случае, если идеи потенциальных участников публичного мероприятия являются оппозиционными, бросающими вызов существующему порядку (кроме случаев подстрекательства к насилию или отказу от принципов демократии), им должна быть предоставлена надлежащая возможность их выражения всеми законными способами. Любые меры, предпринимаемые в целях лишения граждан такого права, как неоднократно отмечал Европейский Суд, «подрывают демократию или даже ставят ее под угрозу*(363).

Цель процедуры уведомления, как ее определил Европейский Суд, состоит в разрешении властям принимать обоснованные и соответствующие меры, чтобы гарантировать мирное проведение любого собрания, митинга или любой другой акции политического, культурного или иного характера*(364). Основываясь на этом, Суд при рассмотрении дела «Сергей Кузнецов против России» сделал вывод, что требование о своевременном и надлежащем уведомлении о проведении публичного мероприятия может считается выполненным организатором даже при нарушении им срока подачи уведомления, в случае, если уполномоченный орган, несмотря на формальное (незначительное) нарушение, не счел таковое важным и значимым и подтвердил его принятие.

В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, компетентный орган незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. То есть формально у органа исполнительной власти нет права непосредственно запретить мероприятие, которое, как он предполагает, может повлечь нарушения уголовного или административного законодательства, до начала его проведения, но в соответствии со ст. 16 и 17 того же Закона он может прекратить его, как только его предположения подтвердятся начавшимся мероприятием.

Основаниями прекращения публичного мероприятия согласно ст. 16 указанного Закона являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия. Умышленное неисполнение организаторами и участниками публичных мероприятий требований органа исполнительной власти о его прекращении ведет к разгону. Разгон запрещенного публичного мероприятия должен рассматриваться как крайняя мера. При этом сотрудники милиции должны, если это возможно, избегать применения силы или ограничивать такое применение до необходимого минимума.

На практике постоянно возникают разногласия между участниками мероприятия и представителями органов исполнительной власти по поводу данных, позволяющих оценить реальность угрозы и адекватность принимаемых представителями власти мер. В процессе противостояния сторонам бывает трудно объективно оценить действия друг друга. В связи с этим важная роль в реализации свободы публичных мероприятий принадлежит судебной власти, которая должна выступать независимым арбитром в таких спорах и постепенно формировать непротиворечивую практику применения законодательства о собраниях. В то же время возможность совершенствования судебной практики не должна означать отказ от необходимости развивать административные процедуры обжалования решений и действий органов исполнительной власти.

Право на мирные собрания как реализация фундаментальных прав человека

Свобода мирных собраний предоставляет собой одно из основополагающих политических прав, без эффективной реализации которого невозможно полноценное развитие демократии и институтов гражданского общества. Право собираться мирно и без оружия для выражения своего мнения, а также обсуждение вопросов, важных для общества является фундаментальным правом, гарантируется Конституцией Украины, Международным пактом о гражданских и политических правах, Всеобщей декларацией прав человека и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Мирные собрания могут проводиться в различных целях. Среди них выражение взглядов, защита общих интересов, выражение протеста, и так далее. Право на мирные собрания является одним из основ демократии. Стоит отметить, что данное право дополняют и другие права и свободы, которые имеют основополагающее значение для развития личности, достоинства и самореализации. Основные критерии данных мероприятий – мирный характер их проведения и добровольное участие в публичных собраниях.

Статья 39 Конституции Украины четко закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, о которых своевременно должны быть оповещены органы исполнительной власти либо местного самоуправления.

Свобода мирных собраний является основополагающим правом человека, но не принадлежит к абсолютным правам. Оно подлежит ограничениям, однако в четко определенных случаях. Ограничения данного права могут устанавливаться только судом для предупреждения и дальнейшего предотвращения беспорядков и нарушений со стороны митингующих.

Международные стандарты, безусловно, предполагают четкие общие рамки, однако имеется слишком мало руководящих принципов, которые позволяли бы законодательным и исполнительным органам понять, каким образом право на свободу мирных собраний можно практически регламентировать на местном и национальном уровне. Положение, закрепленное в Конституции Украины, по сути, является единственным регулятором данного вопроса. Это несколько затрудняет реализацию права на мирные собрания и приводит к необоснованным вмешательствам со стороны органов власти в проведение собраний граждан. Также это затрудняет решение украинскими судами дел об ограничении права на мирные собрания. На этом акцентировал свое внимание Европейский суд по правам человека в деле «Веренцов против Украины» в решении от 11 апреля 2013 года. Но в самой Конституции Украины невозможно предусмотреть детали и порядок действий реализации права на мирные собрания. Именно поэтому, единственным оптимальным способом урегулирования данного вопроса, по сути, является принятие специального Закона о мирных собраниях. Законодательное регулирование данного вопроса предоставляет собой сложную задачу. Данный закон не должен препятствовать реализации данного права, он должен быть направлен на его защиту и четкую регламентацию его проведения. Однако чаще всего сложность возникает не в формулировке закона, а его применении.

Помимо Международных договоров, Конвенций и Конституции Украины, ответственность за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, походов предусмотрено Кодексом Украины об административных нарушениях, и даже установлена ответственность в Уголовном кодексе Украины за организацию массовых беспорядков. В соответствии с положениями статьи 182 Кодекса административного судопроизводства Украины об ограничении реализации права на мирные собрания административный суд может установить определенные ограничения по проведению таких мероприятий или отказать в удовлетворении иска. А это означает, что правильность применения норм материального права при отсутствии законодательного регулирования непременно связывается со степенью субъективного убеждения судьи о реальности наступления негативных последствий.

Следует отметить, что в судебной практике есть «классические» примеры постановлений по ограничению данного права граждан. Среди них: несвоевременность представления уведомления о проведении мирного собрания, отсутствие информации об уведомлении; совпадение проведения мирных собраний с официальными мероприятиями органов государственной власти, других организаций; неспособность властей обеспечить общественный порядок и безопасность, и т.д.

Европейский суд по правам человека в деле «Христиане против расизма и фашизма» в решении от 16 июля 1989 года отметил, что общий запрет демонстрации может быть оправдан только при наличии реальной угрозы того, что они приведут к беспорядкам, которые не могут быть предупреждены менее жесткими мерами. Органы власти также должны учитывать последствия запрета мирных мероприятий, которые сами по себе не создают угрозы для общественного порядка. Если же, с соображений безопасности, данный запрет является неизбежным, тогда он считается необходимым в понимании пункта 2 статьи 11 Конвенции. Следует констатировать, что практика Европейского суда по правам человека является прецедентной и каждый прецедент имеет различия, в зависимости от конкретных обстоятельств дел.

Очень часто суды, при решении данного вопроса, используют нормативно-правовые документы, которые не могут быть применимы, так как они противоречат нормам Конституции Украины и нормам Международных договоров. Среди них Порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, установленного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1998 года.

Таким образом, нормативная неурегулированость мирных собраний в Украине является причиной хаоса. Законы сами по себе не могут автоматически приводить к практическим улучшениям. Однако в целомряде случав даже на законодательномуровнеможновыявитьстремлениек изменениюданнойситуации.

Право на свободу собраний статья конституции

— определения собраний, предусмотренные в обоих законопроектах, должны быть сужены. Термин «событие» в этих определениях следует заменить словами «собрание людей для экспрессивных целей», что является неотъемлемой частью концепции собраний;

— согласие относительно ограничения свободы собраний должно быть исключено из обоих проектов законов;

— исключения из правила, согласно которому только суды могут налагать ограничения на свободу собраний, должны быть представлены в обоих проектах;

— правоохранительные органы должны иметь право налагать определенные необходимые и пропорциональные ограничения на собрания без судебного приказа. В проектах законов должны быть изложены условия, при которых правоохранительные органы в определенных случаях могут применять принуждение;

— следует четко определить список собраний, не требующих уведомления, в том числе небольших и спонтанных собраний;

— нужно указать орган, который должен быть уведомлен о таком собрании до начала его проведения. Единый подход является более предпочтительным, чем множество уведомлений органов, указанных в проекте закона;

— требование о том, что сообщение должно содержать информацию о «цели собрания», следует исключить. Неправильная оценка в уведомлении в части количества участников и продолжительности собрания не должна иметь негативных последствий для права на свободу мирных собраний;

— ссылки о необходимости «специального разрешения» в случае временного ограничения дорожного движения должны быть удалены.

Довольно объемное заключение содержит целый ряд других весьма интересных констатаций Венецианской комиссии, подборку которых «Ракурс» подготовил для своих читателей.

Защите подлежат только мирные собрания. Собрание должно считаться мирными, если их организаторы имели мирные намерения и проведение собрания не носит насильственного характера. Однако, как отметил ЕСПЧ по делу Швабе и М. Г. против Германии, «нельзя отбирать право экстремистов с насильственными намерениями, которые не являются членами организационной группы, присоединиться к демонстрации. Даже если существует реальная опасность публичной демонстрации в результате беспорядков и в результате событий, находящихся вне контроля тех, кто организует такие собрания». Таким образом, спланированное собрание ряда лиц в государственном или частном пространстве для выражения общих целей должно считаться мирным собранием даже в тех случаях, когда определенные участники не являются мирными, и все действия, предпринятые правительством, в том числе меры разгона и запрета, должны соответствовать принципу необходимости и пропорциональности. Таким образом, ссылки на мирный характер мероприятия в определении «собрание», содержащемся в обоих проектах, не должны привести к полному отказу от предусмотренной законом защиты в случаях, когда есть только спорадические проявления немирной деятельности некоторых участников собраний.

Тот факт, что собрание запрещено законом, не означает, что оно не может быть проведено с целью выражения своего мнения. В таком случае участники такого собрания должны рассматриваться как осуществляющие свое основное право на свободу собраний. Тот факт, что собрание считается незаконным со стороны власти (например, из-за отсутствия предварительного уведомления), не является достаточным основанием, чтобы отрицать право на свободу собраний. Кроме того, термин «мирное» следует толковать как поведение, которое может раздражать или оскорблять, а также поведение, которое временно мешает или препятствует деятельности третьих лиц, которые могут считаться нелегалами в соответствии с внутренним законодательством.

Уведомление о спонтанном собрании не может быть подано в течение срока, установленного законом. Однако определение «спонтанного собрания» должно четко и ясно указывать, почему спонтанное собрание без предварительного уведомления все равно будет легитимным и законным. В частности, полезно будет добавить, что немедленный отклик на наступление определенного события не может быть отложен и в результате процедуру уведомления, предусмотренную законом, практически невозможно осуществить.

Проектом предусмотрено, что «только организаторы мероприятия (или участники события, организуемого без организатора) имеют право определять, является ли событие мирным собранием». Содержание этого положения не совсем четкое. Неприемлемо считать, что только организатор или участники собрания должны иметь исключительное право решать, является ли собрание мирным. Поскольку бремя доказывания насильственных намерений организатора демонстрации лежит на власти. Государственные и правоохранительные органы должны иметь право решать вопрос о том, мирный или не мирный характер имеет собрание, чтобы принять необходимые меры для предотвращения преступлений. Такое решение должно основываться на объективной оценке ситуации, и должна быть возможность обжаловать его в суде.

Организаторам или участникам собрания не должно быть предоставлено полное право по своему усмотрению определять, может лицо или не может считаться участником собрания. В любом случае права участников собрания не должны зависеть от решения, принятого организатором.

Как указано в Общих руководящих принципах относительно свободы собраний, «в соответствии с международным правом в области прав человека в национальном законодательстве нет необходимости требовать предварительного уведомления о собрании». Однако ст. 6 не соответствует ст. 39 Конституции Украины, предусматривающей, что «граждане имеют право собираться мирно, о чем заблаговременно извещать органы исполнительной власти или органы местного самоуправления». Более того, в своем Решении от 19 апреля 2001 года относительно официального толкования ст. 39 Конституции Конституционный суд Украины считает, что эта статья предусматривает: «организаторы мероприятий обязаны заранее сообщить указанные выше органы и сделать это в приемлемые сроки до начала мероприятия».

«Обеспечение безопасности участников» не может рассматриваться как единое обоснование для требования об уведомлении. Целью уведомления является и должно быть: позволить государству обеспечить необходимые меры для облегчения свободы собраний и охраны общественного порядка, общественной безопасности и права на другие свободы. Например, даже если собрание со значительным числом участников не вызывает каких-либо вопросов безопасности, оно все еще может вызвать нарушения правил дорожного движения и прав других лиц, которые могут потребовать мер, необходимых для обеспечения альтернативных маршрутов.

Во-вторых, непонятно, кто должен оценить, есть ли необходимость, требующая уведомления об «обеспечении безопасности участников». Хотя проект ст. 6 не дает организаторам права определять этот вопрос, прочитав это положение вместе со ст. 5 («только организатор мероприятия имеет право определять, является ли событие мирным собранием») и ст. 16 («отсутствие уведомления о проведении собрания не может рассматриваться как основание для ограничения свободы собраний»), создается впечатление, что у организатора будет полная свобода действий, чтобы решить, нужно уведомление или нет. Если такая интерпретация верна, то это решение не является идеальным, поскольку организаторы, как правило, не имеют достаточного опыта и информации по вопросам безопасности, которые могут возникать в процессе собрания. В любом случае, если украинский законодатель желает сделать уведомление о собрании необязательным, то в соответствии с международными стандартами и в интересах последовательности первым шагом было бы правильно внести изменения в этом вопросе в Конституцию.

Требование к организаторам сообщить о продолжительности собрания может быть законным, однако информация о точной продолжительности собрания кажется чрезмерной.

Неверно указанное количество участников не должно иметь негативных последствий для реализации права на свободу собраний участников.

Положениями ст. 13 проекта закона №3587 предусмотрено, что власть должна немедленно предоставить организатору письменное подтверждение о получении уведомления с указанием времени его получения. То есть несвоевременное подтверждение будет равносильно принятию условий, содержащихся в уведомлении. Кроме того, ст. 13 предусматривает, что власть не имеет права отказать в регистрации уведомления о проведении собрания и должна зарегистрировать уведомление.

Ст. 9 этого же законопроекта не предусматривает, что «мирное собрание может быть проведено в любом общественном месте», и, кажется, исключает любую возможность проведения мирных собраний в частных помещениях или сооружениях. Как указано в Общих руководящих принципах 2010 года: «В целом владельцы могут законно ограничить доступ к своей собственности для кого угодно. Однако наблюдается заметная тенденция к приватизации общественных пространств в ряде юрисдикций, и это имеет потенциально серьезные последствия для собраний, выражения мнений и инакомыслия. Государство может в некоторых случаях обеспечить доступ к частным местам для проведения мирных собраний. В деле «Эпплби и др. против Соединенного Королевства» (дело о свободе высказываний взглядов в частном владении торгового центра) ЕСПЧ заявил, что эффективное осуществление свободы слова «может потребовать позитивных мер защиты, даже в сфере отношений между отдельными лицами». Свобода собраний в частных помещениях может быть достойной защитой, где была нарушена сущность права. Поэтому исключение мест, находящихся в частной собственности, не должно быть абсолютным, принимая во внимание обязанность органов государственной власти обеспечить доступ к собранию, когда оно проводится в таком месте.

Ряд положений законопроекта направлен на регулирование цели собраний в контексте немирных собраний. К ним относятся статьи, в которых перечислены такие основания для ограничения, как, например, «цель собрания заключается в ликвидации независимости Украины, насильственной смене конституционного строя, изменении территории или государственной границы Украины, захвате государственных или общественных зданий или сооружений, препятствующих деятельности Вооруженных сил Украины или воинских частей» или «цель собраний заключается в ликвидации независимости Украины, уменьшении ее территории или сужении государственной границы Украины». Следует отметить, что только необходимые и соразмерные вмешательства разрешены, и нормативное регулирование собраний должно осуществляться в вопросах времени, места и способа, а не цели собраний. Пока собрания остаются мирными, ограничения такого рода являются вмешательством в свободу собраний, поскольку они представляют собой ограничения по цели. Принятие предложенного ограничения свободы собраний не соответствует международным стандартам. ЕСПЧ прямо заявил, что просьба об отделении части территории страны не может быть основанием для ограничения свободы собраний, если ее отстаивают мирным путем.

Согласно законопроекту, «временное блокирование улиц и дорог или ограничение движения других лиц или транспортных средств на время проведения собрания» не может рассматриваться как основание для ограничения свободы собраний. Это положение должно быть выписано более детально. Возможно, также следует предусмотреть ситуации, когда необходимо ограничить свободу собраний с целью защиты прав и свобод других лиц, в частности, в контексте временного блокирования улиц и т. п. ЕСПЧ указал, что «умышленное серьезное нарушение демонстрантами личной жизни и деятельности других граждан, нарушающее законодательство о мирных собраниях в общественном месте, можно считать «позорным актом». Поэтому за такое поведение может быть установлено наложение штрафов и даже применена уголовная ответственность». Рекомендуется использовать в конце этого положения формулировки ЕСПЧ с указанием слов «в случае совершения незначительного правонарушения, совершенного во время обычного осуществления права на свободу мирных собраний».

На практике нет большой разницы между понятиями «мирное собрание» и «немирное собрание». Например, полиции иногда необходимо задержать бурного участника мирного собрания во время проведения такого собрания. Было бы нецелесообразно в таких или подобных обстоятельствах ждать судебного решения до введения таких ограничений и мер в интересах общественной безопасности, в том числе и безопасности других участников. Таким образом, исключение из этого правила, что только суды могут ограничить свободу собраний, является необходимым, например, в неотложных случаях, связанных с угрозой жизни. Рекомендуется предусмотреть в законе возможность правовых, необходимых и пропорциональных ограничений, не требующих предварительного вмешательства суда.

Защита участников собрания должна быть обязанностью правоохранительных органов, а не органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.

Целесообразной является статья, предусматривающая необходимость для правоохранительных органов определить представителя, уполномоченного взаимодействовать с организатором собрания. Это согласуется с прецедентным правом ЕСПЧ, в котором отмечается, что обязанность власти общаться с организатором собрания является неотъемлемой частью их полномочий по обеспечению мирного проведения собрания с целью предотвращения беспорядков и для обеспечения безопасности всех граждан, которые принимают в нем участие.

Законопроект запрещает в достаточно широком смысле любую форму вмешательства полиции в собрание. Согласно ему, полиция может вмешаться, если в случае одновременных собраний стороны должны быть отведены на безопасное расстояние друг от друга. Трудно понять, почему не следует в исключительных случаях и при строго определенных обстоятельствах также иметь возможность вмешиваться и в других ситуациях во время собрания, когда это необходимо, если такие меры осуществляются соответствующим образом, в частности, когда права и свободы других лиц под угрозой. Здесь очевидно могут быть определенные ситуации, когда приостановление или разгон собрания становится необходимым для поддержания общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц, в частности, права на жизнь. Аналогично может оказаться невозможно на практике остановить и задержать преступника, не препятствуя собранию в той или иной форме. Рекомендуется пересмотреть все запреты на такие вмешательства со стороны властей, содержащиеся в проекте закона в свете этих соображений.

Ст. 9 определено, что сотрудники правоохранительных органов не могут препятствовать участникам в выражении в любом виде своих точек зрения, что является полезным предостережением. Однако исключение допускается, если «такой способ выражения противоречит закону». Это размытое утверждение, вероятно, приведет к чрезмерному вмешательству, поскольку это может быть истолковано слишком широко, охватив все, что содержится в законодательстве. Следует напомнить, что ограничения основных прав на свободу собраний или выражения допустимы лишь в случаях, прямо предусмотренных в Конституции и международных договорах по правам человека. Поэтому рекомендуется удалить эту фразу или выбрать более конкретную формулировку в соответствии с нормами Конституции и международных договоров по правам человека.

Согласно законопроекту, в случае, если государственный орган получает во время или после проведения собрания постановления, требования или иные обращения, он должен обеспечить их рассмотрение при участии организатора. Необходимость в таком положении не совсем понятна. Можно предположить, что это намерение состоит в том, чтобы уменьшить социальную напряженность, и оно заслуживает высокой оценки. Однако это не должно быть истолковано как прямая обязанность представителей собрания, чтобы услышали и рассмотрели их проблемы.

Помимо соблюдения предыдущих ограничений, налагаемых судом, правоохранительные органы также должны иметь право налагать определенные ограничения во время собрания при соблюдении принципа пропорциональности, если это окажется необходимым для достижения одной из законных целей, предусмотренных в ст. 39 Конституции. Это положение регулирует действия правоохранительных органов в тех случаях, когда собрания перестают быть мирными. Однако это положение не предусматривает условий, при которых правоохранительные органы могут соответствующим образом применять силу. На самом деле в проекте закона не предусмотрено ни одно положение, определяющее условия для применения силы со стороны сотрудников правоохранительных органов. Этот пробел должен быть заполнен.

В то время как сотрудники правоохранительных органов обязаны сделать все возможное, чтобы избежать срыва мероприятий, они не должны быть наказаны за неспособность сделать это в том случае, если они приложили все усилия, чтобы предотвратить причинение вреда собранию и его участникам. Даже если такая неспособность предотвратить вред происходит из-за отсутствия достаточного количества полицейских на месте, это не будет определяться как отдельный отказ присутствующих сотрудников полиции, но нехватка ресурсов должна быть объяснена их руководству.