Конституционные права граждан в сфере охраны окружающей среды

Права граждан в области охраны окружающей среды

В соответствии с действующим законодательством РФ граждане имеют права как в рамках природоохранительного, так и в рамках природоресурсного законодательства, что являет составными частями экологического права. Права граждан в рамках природоресурсного законодательства сводятся к правам конкретных собственников пользователей, владельцев природных ресурсов. Отдельно можно выделить права граждан в рамках природоохранительного законодательства в целом.

Комплексным нормативным документом в области охраны окружающей среды является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», в котором определено, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде (п. 1 ст. 11).

Поскольку речь идет о правах человека и гражданина, нельзя не учитывать нормы Конституции РФ, согласно которой (ст. 2) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, среди которых к правам человека (гражданина) в области экологического законодательства относятся:

  • право на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
  • право на достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42);
  • право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
  • право иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36).

Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (ст. 41).

Основные права человека и гражданина, установленные в Конституции РФ, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17).

Немаловажную роль в развитии экологических прав граждан играют нормы международного права. В соответствии с той же ст. 17 в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. провозгласила, что люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой (Принцип 1); экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого представления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты (Принцип 10).

Право на жизнь в целом тоже можно рассматривать как естественное экологическое право граждан.

Права граждан в Российской Федерации в рамках норм природоохранительного законодательства содержатся в п. 2 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Но перечень данного пункта исчерпывающим не является.

Среди имеющихся прав согласно ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» можно выделить следующие основные группы прав:

  1. общественные права граждан в области охраны окружающей среды;
  2. информативные права граждан в области охраны окружающей среды;
  3. права по защите прав граждан в области охраны окружающей среды.

Так, согласно п. 2 указанной статьи граждане имеют право:

  • создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Перечень прав самих общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, предусмотрен ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»;
  • направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной властисубъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
  • принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
  • выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
  • оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
  • обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
  • предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
  • осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В свое время был подготовлен проект закона о гарантиях прав граждан на экологическую информацию, но до сих пор данный законопроект не принят. Право граждан на информацию о состоянии окружающей среды, закрепленное Конституцией РФ, дает возможность реализовывать иные права в области охраны окружающей среды самими же гражданами, в том числе возможность возмещения ущерба, причиненного здоровью экологическим правонарушением. Причем как таковой обязанности граждан обоснования запрашиваемой экологической информации законодателем не предусматривается. Экологическая информация не относится к информации с ограниченным доступом и информации, подлежащей засекречиванию (Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «О государственной тайне»).

Право требовать соответствующую экологическую информацию гражданами предусматривается в Федеральных законах «Об экологической экспертизе», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Во исполнение Федерального закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительством РФ было принято постановление от 24 марта 1997 г. N 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Согласно утвержденному Порядку информация должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также сведения о деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (далее — организации), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в этой области.

Сбор и обмен информацией осуществляются организациями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в целях принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее — чрезвычайные ситуации), а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях.

Органы местного самоуправления и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор и обмен информацией, как правило, через постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Организации представляют информацию в орган местного самоуправления, а также в федеральный орган исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится организация.

Органы местного самоуправления осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют сбор, обработку и обмен информацией в своей сфере деятельности и представляют информацию в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют наблюдение и контроль за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, доводят информацию о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях до органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:

  • координирует работу по сбору и обмену информацией;
  • осуществляет сбор и обработку информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  • представляет в Правительство Российской Федерации информацию о трансграничных, федеральных, региональных и территориальных чрезвычайных ситуациях и принимаемых мерах по их ликвидации, а также ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • ведет учет чрезвычайных ситуаций.

Прямым источником получения экологической информации являются ежегодные государственные доклады о состоянии природных ресурсов и об охране окружающей среды.

Так, в Республике Татарстан Кабинетом министров с целью обеспечения населения и государственных органов управления республики полной достоверной информацией о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране было принято постановление от 24 февраля 1994 г. N 73 «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды».

Этот государственный доклад является официальным документом, подготавливаемым в целях обеспечения государственных органов управления и населения Республики Татарстан объективной систематизированной аналитической информацией о качестве окружающей природной среды, состоянии природных ресурсов и тенденциях их изменения под влиянием хозяйственной деятельности; он содержит сведения об осуществляемых на территории Республики Татарстан правовых, организационных, технических и экономических мерах по охране природы, сбережению и восстановлению природных ресурсов.

Доклад призван служить основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в Республике Татарстан.

Доклад содержит результаты анализа качества природной среды, состояния природных ресурсов и крупных экологических систем, охраняемых природных территорий, тенденций их изменения под влиянием хозяйственной деятельности, техногенных аварий и природных катастроф, а также оценки остроты региональных и межгосударственных экологических проблем, мер государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды и их эффективности в условиях перехода к рыночной форме ведения хозяйства, состояния мониторинга окружающей среды, строительства и эксплуатации очистных сооружений и установок, уровня научно-технических разработок в области охраны окружающей среды, экологического образования, информационно-просветительской деятельности и общественного экологического движения, эффективности международного сотрудничества.

Доклад должен содержать рекомендации по осуществлению вытекающих из анализа организационных, правовых и экономических мер по охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

В докладе используются официальные данные государственной статистики и отчетности кадастров природных сред, мониторинга, других материалов.

Подготовку вышеуказанного государственного доклада осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан с участием соответствующих государственных органов, а утверждение его осуществляется Кабинетом министров Республики Татарстан. Так, Кабинетом министров был утвержден Государственный доклад «О состоянии природных ресурсов и об охране окружающей среды Республики Татарстан в 2002 году» постановлением от 5 июня 2003 г. N 299.

За непредоставление гражданину соответствующей информации в Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность в ст. 5.39 (отказ в предоставлении гражданину информации), согласно которой неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо неверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

«Иной информацией» в данном случае может быть экологическая информация.

Протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 5.39 КоАП РФ, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ составляют должностные лица органов внутренних дел.

Дела по данному составу рассматриваются мировыми судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).

Реализация права граждан на предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде осуществляется в порядке ст. 79 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Согласно данной статье вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством.

В Российской Федерации судебной практики по подобного рода делам очень мало, если не сказать, что она отсутствует вовсе. Хотя оснований для предъявления подобных исков достаточно.

Без надлежащего экологического образования граждан реализация данного права не будет иметь широкого распространения. Кроме того, возникает масса вопросов, к кому предъявлять исковые требования и из каких источников будут оплачены суммы выплачиваемых ущербов; будут ли это хозяйствующие субъекты, реально причинившие вред как окружающей среде, так и гражданам, либо соответствующие государственные органы, в обязанности которых входят как устранение последствий причиненного окружающей среде вреда, приостановка соответствующей хозяйственной деятельности, негативно влияющей на экологическую обстановку, так и привлечение виновных лиц к ответственности.

Кроме того, определение объема и размера вреда также задача не из простых, тем более если учесть отсутствие соответствующих методик по определению объема и размера вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Совершенно справедливо отмечено в Указе Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», что необходимо предусмотреть основные направления деятельности, а именно:

  • создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях;
  • развитие системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения;
  • улучшение качества продуктов питания;
  • обеспечение населения качественной питьевой водой;
  • предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов;
  • обеспечение радиационной безопасности населения;
  • предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;
  • экологическое воспитание и образование населения;
  • выведение из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров;
  • преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий и др.

Эта деятельность должна осуществляться в целях как реализации конституционных прав граждан на жизнь в благоприятной окружающей среде, так и в целях преодоления обострившихся противоречий между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в регионах с неблагополучной окружающей средой, а также обеспечения естественного развития экосистем, сохранения и восстановления уникальных природных комплексов и ландшафтов.

Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, утвержденная резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г., определила: «Мы не должны жалеть усилий в деле избавления всего человечества, и прежде всего наших детей и внуков, от угрозы проживания на планете, которая будет безнадежно испорчена деятельностью человека и ресурсов которой более не будет хватать для удовлетворения их потребностей».

Права граждан в области охраны окружающей среды

Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязанности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей.

Субъективное право – это гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности, важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от действий (например, требовать или не требовать от компетентных органов предоставления экологически значимой информации).

В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «нрава человека» и «права гражданина». Суть их сводится к следующему.

Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления, вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права, принадлежащие каждому от рождения. Права гражданина находятся под защитой того государства, к которому принадлежит данное лицо.

Таким образом, права гражданина – форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса гражданина (апатриды) и, следовательно, они формально являются обладателями прав человека, но не имеют прав гражданина.

Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права.

Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., а субъектами права гражданина будут являться только граждане Российской Федерации и лица, находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды).

Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов РФ, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов но защите прав человека, включающая как региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).

Наконец, в отличие от права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных документах, право гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции и конкретизировано в отраслевом экологическом законодательстве РФ и субъектов РФ.

Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических прав человека, на внутригосударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и содержания данного права.

Еще до принятия действующей Конституции во многих научных работах отмечалось формирование «права на благоприятную окружающую среду». Другие ученые говорили о «праве человека и гражданина на здоровую (безопасную) окружающую среду». Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружающей среды – ее соответствие санитарно-гигиеническим нормативам.

Существенным для определения содержания права на благоприятную окружающую среду является вопрос о содержании понятия «благоприятной окружающей среды».

Закон об охране окружающей среды дает определение «благоприятной окружающей среды» в узком смысле, понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Ранее действовавший Закон об охране окружающей природной среды 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, используют термин «окружающая природная среда».

Таким образом, долгое время была нс ясна разница между этими терминами. Существует два подхода к проблеме соотношения указанных понятий.

С одной стороны, понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» можно считать идентичными. С другой стороны, понятие «окружающая природная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую и производственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни человека. Последнюю позицию разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отношения, связанные «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды. «.

Под «благоприятной окружающей средой» в широком смысле следует понимать такое состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью. Данное право включает в себя возможность граждан пользоваться дарами природы (право общего природопользования), но исключает отношения собственности на природные объекты и возможности коммерческого их использования (право специального природопользования).

Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования территорий; проводить государственный экологический надзор; государственную экологическую и иные экспертизы и т.д.

Из Конституции и экологического законодательства следует ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами Российской Федерации позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду.

Все правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу входят правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую группу – обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д.

Рассмотрим обе указанные группы экологических прав граждан.

1. Право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ГК и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.

Деятельность общественных объединений является важным элементом гражданского общества, формой его контроля за эффективностью работы государственного аппарата. В развитых странах мира общественные экологические объединения являются внушительной политической силой, побеждая на выборах и получая значительное количество мест в представительных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Под влиянием неправительственных экологических организаций происходит экологизация ряда других международных и государственных институтов, а также общественных структур (церковь, средства массовой информации, профсоюзы, политические партии, другие общественные организации, рядовые граждане). И. В. Башурова отмечает, что повсеместно наблюдается политизация экологических движений, приобретая глобальный характер и определяя глобальную тенденцию развития мирового экологического движения [1] .

2. Граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды.

Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции гражданам возможность собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей.

Вопросы организации данных мероприятий детально урегулированы Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протесты против строительства различных хозяйственных объектов конца 1980-х – начала 1990-х гг. сменились на сегодняшний день практически полной апатией населения к подобным формам протеста. Исключением из этой тенденции можно считать случившуюся несколько лет назад историю со строительством автомагистрали Москва – Санкт-Петербург через лесопарк города Химки Московской области. Многие жители города тогда требовали от городских властей проведения публичных обсуждений вопроса о защите их права на благоприятную окружающую среду, но им было в этом отказано. Реализуя свое конституционное право на свободу собраний, митингов и демонстраций, жители города вышли на митинги и пикеты в знак протеста против строительства, однако положительного результата не достигли. Строительство автомагистрали было продолжено.

Другой формой защиты гражданами своих экологических прав является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также ч. 2 ст. 32 Конституции. Референдумы могут быть трех уровней – федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» референдум РФ – это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Одним из таких вопросов государственного значения вполне может быть и охрана окружающей среды.

С 1997 г. резко возросло число таких референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов, выносящихся на них, что свидетельствует о росте гражданской активности населения. В последние десятилетия в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки провести референдумы по объектам, затрагивающим экологические интересы населения.

Во многом возможность и результативность их проведения была обусловлена позицией соответствующих органов публичной власти. В этом смысле примечательны референдумы по поводу строительства морского порта в Геленджике (1998 и 2000 гг.); референдум в Калининградской области по поводу строительства нефтеперевалочных баз (2005); референдум по поводу строительства Сосновоборского алюминиевого завода в Кингисеппском районе (2004).

Из числа референдумов, получивших наибольший общественный резонанс, следует выделить проходивший в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории РФ (в первом чтении Государственной Думой в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализована, а вступивший в силу Закон об охране окружающей среды урегулировал данную процедуру и закрыл дискуссию.

Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов – общественных экологических объединений и граждан – результатом еще нс создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с его доводами о необходимости строительства этой станции.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В большинстве случаев граждане и их объединения пытаются проводить региональные и местные референдумы по вопросам в сфере атомной энергетики (например, по запрету строительства АЭС).

Такие действия прямо противоречат правовым нормам. В ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления. Статья 71 Конституции указывает, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации.

Таким образом, вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Значительно более редкими являются попытки проведения референдумов по охране уникальных, экологически ценных территорий или другим вопросам охраны окружающей среды.

3. Право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации.

Оно закрепляется в п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды. Это положение является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды. Статья 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает под информацией «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления».

Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права.

Так, ч. 2 ст. 24 Конституции предусматривает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч. 4 ст. 29 Конституции, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).

Под экологической информацией понимается любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие па них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды [2] .

Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель.

По, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации в Конституции и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами.

Одной из них являлось отсутствие механизма реализации данного права. Подзаконными актами в течение ряда лет не был установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в Минприроды России (в том числе в территориальных структурах) общественных приемных, одной из задач которых является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности Минприроды России, а также организация личного приема граждан руководством Минприроды России.

Также возникают сложности с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в непредставлении экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

На наш взгляд, в определении объективной стороны состава указанного правонарушения четкую правовую регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация.

Законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (один месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, т.е. предоставляли не достоверную экологическую информацию.

Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформулировать вопрос к соответствующим должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «не полнота» ответа соответствующих должностных лиц на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма, поскольку законом критерии «полноты» экологической информации не определены.

Одной из гарантий реализации права граждан на экологическую информацию является ежегодная подготовка Государственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации и субъектов РФ и содержит информацию о состоянии окружающей среды. При этом если федеральный доклад размещается в сети Интернет на сайте Минприроды России, то аналогичный доклад регионального уровня далеко не во всех субъектах РФ находится в такой же зоне свободного доступа.

При этом необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые составляют государственную тайну.

4. Граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы.

Данная норма корреспондирует с положениями ст. 33 Конституции, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является важным средством защиты экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государства. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленном порядке и определенный срок обращения граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательство предусматривает три основные формы обращения.

Граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями по совершенствованию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения отдельных экологических задач. Посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содействии в реализации принадлежащего ему конституционного права на благоприятную окружающую среду, основные элементы которого конкретизированы в законах РФ и субъектов РФ. Подавая жалобы, граждане вправе требовать устранения допущенных нарушений своих экологических прав в результате принятия решения, либо иных действий (бездействия) соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении которых находится лицо, принявшее обжалуемое решение, либо в суд.

5. Граждане вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью и имуществу.

Тесная взаимосвязь между состоянием здоровья и состоянием окружающей среды прямо предусмотрена российским законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-Φ3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи.

Согласно ч. 1 ст. 46 ГПК в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Такая же возможность продублирована и в п. 1 ст. 11 Закона об охране окружающей среды.

Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничтожение лесных массивов в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому состоянию лесов очевиден. 11ункты 1 и 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды предоставляют гражданам право на судебную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно правонарушением вред их здоровью и имуществу или нет.

В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Существует множество примеров реализации гражданами и их объединениями своего конституционного права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, посредством обращения в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ.

Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”» были признаны неконституционными положения указанного Федерального закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от радиации, сужен круг лиц, пользующихся такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя государством в отношении таких граждан.

В последние годы формируется и практика защиты экологических прав на международном уровне, поскольку Российская Федерация присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 декабря 1950 г.). Следовательно, российские граждане и юридические лица получили возможность обращаться для защиты своих имущественных и личных неимущественных прав в Европейский суд по правам человека, когда исчерпаны внутригосударственные возможности защиты их экологических прав.

Россия признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами Конвенции о защите прав человека и основных свобод осуществляется с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения вышеназванной Конвенции.

Формально решения Европейского Суда по правам человека, конечно, не обязательны для государств, подписавших конвенцию, но фактически все они следуют практике суда, поскольку контрольные органы Конвенции о защите прав человека и основных свобод признают себя связанными прецедентом. Существует достаточно примеров того, что высшие судебные инстанции РФ при рассмотрении гражданских и иных дел опираются на положения прецедентной практики Европейского Суда.

Несмотря на то, что в Конвенции о защите прав человека и основных свобод нет статьи, посвященной экологическим правам, это не препятствует защите последних посредством апелляции к другим статьям конвенции. В числе наиболее интересных дел по защите экологических нрав человека в практике Европейского Суда по правам человека можно выделить следующие.

Дело «Фадеева против России» (Fadeyeva vs. Russia) (жалоба № 55723/00).

Заявитель утверждала, что проживание в санитарно-защитной зоне ОАО «Северсталь» в г. Череповец причинило существенный вред ее здоровью. Следовательно, в отношении нее имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод по причине неисполнения государством своих обязанностей защиты ее частной жизни и ее жилища от серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной деятельности металлургического предприятия «Северсталь». Постановлением Европейского Суда по правам человека от 09.06.2005 было установлено, что имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и на Российскую Федерацию была возложена обязанность выплатить заявителю в порядке возмещения морального вреда 6000 евро, а также возместить судебные расходы.

Дело «Ледяева и другие против России» (Ledyayeva and others vs. Russia) (жалоба № 53157/99).

В Европейском Суде заявители – жители города Череповец, проживающие около Металлургического завода, утверждали, что из-за загрязнения окружающей среды нарушается их право на защиту частной жизни и неприкосновенность жилища. Это противоречит гарантиям ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку независимо от причин, по которым они проживают в рамках санитарной зоны, выбросы в атмосферу завода чрезмерны, программа по улучшению экологической обстановке в Череповце была отменена Правительством РФ, а информация об экологической обстановке нигде не публикуется.

Рассматривая дело, Европейский Суд по правам человека сослался на дело Фадеевой. Тогда суд признал, что частная жизнь может серьезно пострадать из-за загрязнения окружающей среды, ситуация в Череповце почти катастрофическая, а законодательство не содержит прямого запрета на постоянное проживание в санитарной зоне. Несмотря на то, что не было установлено, что здоровье Фадеевой было подорвано такой окружающей средой, суд пришел к выводу, что качество ее частной жизни и ее дома, безусловно ухудшилось.

В данном деле суд пришел к аналогичным выводам, сочтя, что государство-ответчик не предприняло никаких шагов, чтобы реально защитить заявителей от загрязнения окружающей среды: не отселило их в безопасную зону, не предоставило компенсацию для возможности переселиться самостоятельно. Кроме того, власти в разумное время не реализовали эффективных программ по снижению выбросов. Европейский Суд по правам человека счел, что ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод была нарушена, и постановлением от 26.10.2006 присудил заявителям компенсацию морального вреда [3] .

Дело «Джакомелли против Италии» (Giacomelli vs. Italy) (жалоба № 59909/00).

В ходе рассмотрения дела было установлено, что, проживая вблизи от завода по хранению и переработке «специальных отходов», заявительница возбудила ряд разбирательств с целью пересмотра в судебном порядке лицензий на его эксплуатацию. В ходе проверки воздействия завода на окружающую среду в 2000 и 2001 гг. Министерство охраны природы и территорий Италии пришло к выводу о существовании риска для здоровья проживающих поблизости от предприятия и о том, что его эксплуатация не соответствует природоохранным правилам. В 2003 г. суд постановил, что решение о возобновлении лицензии на эксплуатацию завода без проведения экологической экспертизы незаконно и подлежит отмене, и обязал приостановить его эксплуатацию, что не было исполнено.

В 2004 г. Министерство охраны природы и территорий высказалось за продолжение эксплуатации при условии выполнения требований, выдвинутых региональным советом относительно улучшения условий эксплуатации и мониторинга ситуации. Требование о проведении экологической экспертизы, предусмотренное законодательством, было предъявлено только по истечении 14 лет после начала эксплуатации завода и через семь лет после того, как он начал обезвреживание промышленных отходов. Власти государства, таким образом, не только не соблюдали соответствующее законодательство страны, но и уклонились от исполнения судебных решений, которыми указанная деятельность была признана незаконной.

Даже с учетом того, что после 2004 г. были предприняты необходимые меры для защиты прав заявительницы, Европейский Суд по правам человека признал, что в течение ряда лет ее право на уважение неприкосновенности жилища было серьезно затронуто опасной деятельностью, осуществляемой на предприятии, которое размещалось в 30 м от ее дома. Государство-ответчик, таким образом, не обеспечило установления справедливого равновесия между интересом общества в функционировании завода по переработке промышленных отходов и эффективным использованием права заявительницы на уважение неприкосновенности жилища, личной и семейной жизни.

Европейский Суд по правам человека признал нарушение требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и присудил государство-ответчика выплатить заявительнице компенсацию в размере 12 тыс. евро в возмещение причиненного ей морального вреда.

Дело «Окйай и другие против Турции» (Okyay and others vs. Turkey) (жалоба № 36220/97).

В ходе рассмотрения дела было установлено, что заявители, проживающие в городе на расстоянии 250 км от трех тепловых электростанций, обратились к властям с просьбой о прекращении их эксплуатации, так как они представляли угрозу здоровью населения и наносили ущерб окружающей среде. Власти не ответили на обращение, и заявители обратились в суд. В докладах экспертов, представленных суду, отмечались значительные выбросы токсичных веществ в атмосферу и отсутствие на электростанциях требуемых по правилам вытяжных фильтров.

В июне 1996 г. суд издал запретительный приказ, предписывающий приостановку эксплуатации этих электростанций, установив, что они функционировали, не имея требуемых разрешений на строительство, выброс газа и слив отработанной воды. Поскольку продолжение эксплуатации электростанций могло вызвать непоправимый вред здоровью населения, суд пришел к выводу, что административное решение, которым было отказано в прекращении эксплуатации электростанций, являлось незаконным. Этот вывод был подтвержден постановлением административного суда, вынесенным в декабре 1996 г., и постановлением Государственного совета, вынесенным в июне 1998 г. Несмотря на постановления органов административной юстиции, Совет министров Турции принял решение о продолжении работы тепловых электростанций.

Европейский Суд установил, что заявители не понесли никакого материального или иного ущерба, но их право на жизнь в здоровой окружающей среде признается законодательством Турции, которое предоставляет им право на защиту от экологического ущерба, причиняемого опасной для окружающей среды деятельностью предприятий. Из этого следует, что наличествовал подлинный и серьезный «судебный спор», в котором у заявителей имелась процессуальная правоспособность для того, чтобы добиваться приостановки работы электростанций. Производство по делу в административных судах, взятое в целом, может считаться относящимся к гражданским правам заявителей, и потому положения п. 1 ст. 6 Конвенции о защите нрав человека и основных свобод применимы к делу.

Власти не исполнили запретительный судебный приказ о приостановке функционирования электростанций и последующие постановления административных судов в предписанные сроки. Решение Совета министров о продолжении работы электростанций не имеет под собой законных оснований и является незаконным. Оно равносильно обходу судебных решений и создает ситуацию, которая негативно сказывается на принципе правового государства.

Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что по делу допущено нарушение требований п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и присудил выплатить каждому заявителю компенсацию в возмещение причиненного ему морального вреда.

Кроме того, представляют интерес и другие дела, рассмотренные Европейским Судом по правам человека, в том числе «Енерйилдиз против Турции» (Oneryildiz vs. Turkey) (жалоба № 48939/99); «Татар против Румынии» (Tatar vs. Romania) (жалоба № 67021/01); «Никитин против России» (Nikitin os. Russia) (жалоба № 50178/99); «Сефа Ташкин и другие против Турции» (Sefa Taskin and others vs. Turkey) (жалоба № 46117/99); «Эшуорт и другие против Соединенного Королевства» (Ashworth and others vs. The UK) (жалоба № 39561/98); «Хаттон и другие против Соединенного Королевства» (Hatton and others vs. The UK) (жалоба № 36022/97) «Лопез Остра против Испании» (Lopez Ostra vs. Spain) и ряд других.

6. Граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды.

Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.

Итак, право граждан на благоприятную окружающую природную среду – это возможность для каждого российского гражданина и всего многонационального народа РФ проживать в условиях такого состояния биосферы РФ, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой жизнедеятельностью.

  • [1] См.: Башурова И. В. Политические аспекты развития общественных экологических движений в условиях глобализации: автореф. дис. . канд. политических наук. М., 2007. С. 12.
  • [2] См.: Клюканова Л. Г. Экологический аспект интеграционных процессов в Европейском Союзе и Содружестве независимых государств (международно-правовой анализ). СПб., 2001. С. 111.
  • [3] См.: Обзор решений Европейского Суда по правам человека по российским жалобам за октябрь 2006 г. (подготовлен юристами Центра содействия международной защите и Центра «Демос») // Справочная правая система «Гарант».